在政府信息公开诉讼中，行政机关以“信息不存在”为由答复申请人所引发的举证责任争议长期困扰司法实践。基于行政机关的法定举证责任分配逻辑以及政府信息天然不对称的现实因素，应对行政机关设定“高度盖然性”的证明标准，即要求其合理履行检索义务。该标准的具体表现为：检索过程可追溯、检索方法合逻辑、检索结果可验证。依照上述标准，可以从检索范围的充分性、检索方法的合理性以及检索人员履职尽职情况三个主客观维度，综合审查行政机关是否证明其已履行所负有的检索义务。

一、何以证成：举证责任的法定分配逻辑

在证明标准的选择上，基于具体行政行为的多样性，行政诉讼证明标准弹性较大，证明标准应动态把握。行政机关的举证需要达到“高度盖然性”标准，这种证明强度具有层次性特征。对于常规行政管理信息，需提供完整的检索报告和系统查询记录；对于历史档案信息，可能需要调取档案销毁清册等佐证；涉及专业领域信息时，不排除需要专家辅助人出庭说明检索技术手段。在司法实践中，还逐步形成了“勤勉检索”标准，要求行政机关的举证达到如下程度：检索过程可追溯、检索方法合逻辑、检索结果可验证。上述逻辑和标准为行政机关检索义务的司法审查指明了思路。

二、司法审查的三重维度：合理检索义务的举证内容

依据上述举证责任分配逻辑和证明标准，对于行政机关是否合理履行检索义务，法院应从主客观角度审查行政机关是否尽到检索义务，包括检索范围的充分性、检索方法的合理性、检索人员尽职程度三重维度。客观方面，应审查检索范围和检索方法的充分合理性，如检索范围不充分且检索方法不合逻辑，则检索结果通常难以验证，此时行政机关的检索行为本身并不合理，应判决撤销重作。主观方面，检索人员的尽职与否是辅助判断要素，如检索范围或检索方法不够充分合理，且检索人员失职，此时检索过程也会难以追溯，应判决撤销重作；若仅认定检索人员失职，对相对人知情权不具有实际损害的，可以保留行政行为的效力。审查思路具体如下：

一是检索范围应充分。即要求检索范围覆盖信息可能存在的全部载体，但检索范围并非要求绝对全面、完整，关键在于与申请人申请信息的指向范围具有关联性。接收到信息公开申请后，行政机关应首先依据实定法确定这一政府信息是否应当存在还是无需留存。其次，依法划定这一政府信息所附的载体，确认其包含的信息资料是否全面准确，检索其收纳的数据是否及时更新等。最后才是查找并锁定对应的具体政府信息。而政府信息所附载体是否完备则要从源头上界定政府信息是属于“客观上未制作保存”还是“已客观制作保存但因客观或主观原因无法提供”。对于应制作保存但未制作保存信息的，最高人民法院在裁判实务中倾向不“刺破面纱”即不直接对行政机关未制作保存信息的原因行为进行审查。原因是基于司法权谦抑性和审理实操性的考量，对于如办公地点搬迁丢失、信息储存系统更新丢失、不当操作之类的年久失存或保管不善等主客观原因行为的法律评价，已经隐秘、间接地置于对行政机关检索义务履行的合理性、合法性审查过程之中。

需要注意的是，即便是在全部相关的政府信息载体（包括实体或电子存档）中进行了检索，也需要证明对于该数据库内部所有范围的信息均进行了合理检索，例如，应在电子平台中对检索字段设置全文检索，在实体档案室中则应尽量检索全部相关信息目录。如果行政机关通过“联动”方式求助于其他部门（上下级、平级、相关部门等），也可以在广义上视为检索范围合理。如果行政机关穷尽了检索范围，不仅在本单位数据库展开检索，还通过询问其他部门等方式获得了申请人申请信息的下落，则此时应被视为完成了整个检索义务。

二是检索方法应合理。行政机关选取的检索方法应当更有利于找寻到相关政府信息，而不是更不利于找寻。如果行政机关仅以原告的描述为关键词进行检索，或者在输入多个关键词时选择“和”的并列方式等检索后进而简单答复政府信息不存在，则不宜被认定为合理。

对于电子系统检索，关键词设置、检索手段选择、检索是否准确对应申请等都关系到检索方法的合理性。如果是指向性申请，即申请的信息具有明确的文号、题名、来源、发文时间、发文机关等便于行政机关查询的特征性描述信息，则行政机关应证明其检索方法有利于检索到申请人申请获取的政府信息，且结合上述特征性描述拆分设置了多个相关检索词，同时证明检索方法适用于该数据库的程序设计，包括采用模糊和精确检索、检索全文等检索设计。对于具有信息文号的申请，则行政机关应提供相关政府信息文件编号方式以及涉诉文号的对应文件名称、时间、制作机关证据材料。对于具有信息制作时间的申请，行政机关应提供相关信息公开指南、年度报告、公开目录等关联性证据；对于具有信息出处的申请，行政机关应提供相关调查结果或者相关卷宗材料，必要时法院可以依申请调查。如果是概括性申请，即申请的信息不具有明确的描述性特征，通常表现为当事人要求行政机关提供某一行政行为的会议纪要、作出依据或凭证等，则行政机关不能仅以原告的描述设置关键词，还需证明已经对其申请信息中的核心要素予以提炼，并转化为近义或类似的表述。

对于手工检索，检索方法的合理性证成在于是否检索、核实、查找、调查相关资料保管部门的信息材料。首先是对于申请信息是否予以保存进行初步检索和核实，行政机关应证明对相关法律规定进行了检索或对相关人员进行充分询问，从而推定或确定是否实际存在上述信息。如经过上述程序后初步确定信息不存在，则应开启下一步骤即查找信息，查找方式包括但不限于查阅录音录像或年鉴等档案资料、询问相关工作人员等，如果相关信息涉及其他部门、下属单位等，则还应前往该单位调取相应信息材料，调取方式包括但不限于发函、实地调取等。总之，政府信息制作保存的过程不同，检索方法也随之不同，检索方法越多样或者越符合信息制作保存的规律，则越具有合理性。
 

三是检索人员应尽职。鉴于查找检索工作本身的性质，行为主体的主观能动性会直接对检索结果产生影响，检索人员的工作态度是否认真贯穿对检索范围和检索方法充分合理性的判断。若有证据证明检索工作人员的工作态度是为了尽其可能帮助申请人获取信息的话，其检索结果更具有合理性。首先，检索人员应属于负责与涉案政府信息相关工作的人员或者专门负责信息公开工作的人员，对于涉案信息和信息公开工作有一定的职业资格或工作能力。其次，检索人员应处理妥当群众习惯用语与法律专业术语之间的关系，能够理解和识别内容描述和特征描述，例如对于“缴费凭证”“会议通知”等笼统表述，能够结合信息来源、用途等情况来合理设置检索词。最后，检索人员在向其他部门或行政相对人进行解释说明时，应尽可能做到全面、准确描述涉案信息，保证检索过程中检索范围的划定和检索方法的选取足够适当。

通过上述三个维度的层层审查，如果行政机关提供其已进行合理检索的证据材料并作出相应说明，仍无法确定涉案政府信息是否存在的，即可审查行政相对人是否进一步提供行政机关已制作或获取并保存涉案政府信息的相关线索或证据，如原告仍不能提供任何相关线索或证据，则可以认定涉案政府信息不存在。原告申请调取证据的，法院应结合行政相对人提供线索的真实性、关联性等因素来决定是否予以调证。

结语