房屋行政登记案件往往涉及房屋权属存在争议，当事人欲通过行政诉讼阻却不利于己的民事权属认定。此类房屋纠纷所涉行政案件与民事案件相互交织，法律关系复杂，存在表面或实质的牵连、制约，形成大量“一事多诉”案件。本文以三件典型案例入手，梳理房屋登记行政诉讼伴随权属争议，一事多诉程序空转问题频发等特征，进而分析房屋登记行政诉讼存在的传统审查模式与纠纷处理不匹配、不解决民事争议下程序空转、一并审理民事争议制度适用不理想等诸多现实困难，并建议从明确房屋登记行政诉讼的审查标准、严格把握原告主体资格、加大人民法院案例库的案例指导、审理与判决方式的实用衔接等途径予以优化、完善。

1.本文选取人民法院案例库发布的典型案例、生效判决，以问题为导向，对房屋登记行政案件的司法实践问题进行研究。

2.分析房屋登记特殊性质，在传统合法性审查模式与纠纷处理匹配度不高、行政诉讼程序空转、一并审理民事争议制度适用率低的现实困难基础上，分析原因，针对性找出解决问题的方法。

3.从审查标准、原告资格认定、加大案例库指导、加强审理与判决方式实用衔接等方面，对完善房屋登记行政案件提出建议，化解司法实践审理难题。

房屋登记争议是一个典型的民行交叉争议，当事人就房屋登记行为提起行政诉讼，从外观上看系因房屋登记行为是行政机关作出的行政行为，应当通过行政诉讼进行救济，但从内在实质上看系因当事人对房屋权属存在争议，预通过行政诉讼阻却不利于己的民事权属认定，因此大量名为行政争议实为民事争议的案件进入行政诉讼。然而，行政诉讼审理有其自身特色，对行政行为合法性进行审查是《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》）的明确规定，并且在行政诉讼中不审查民事争议，权属问题需要通过民事途径进行救济，因此常常出现“一个纠纷、两种诉讼”的局面，也造成行政诉讼不解决核心争议，程序空转突出。2014年修订的《行政诉讼法》将一并审理民事争议纳入法律规定，2018年实施的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》进一步作出具体规定，以试图以“一并审理”模式改变原有“先行后民”或“先民后行”模式带来的程序冗余、争议久拖不决等现象。然而，实际司法审查中，房屋登记案件鲜少适用一并审理民事争议条款，该项制度作用未能有效发挥。本文试从典型案例入手，找出房屋登记行政诉讼审查困境，分析原因，以期找寻适合房屋登记行政诉讼审查方式，促进争议实质化解。

（一）传统合法性审查的先天不足

基于房屋登记机关为行政机关，房屋登记行为通常被认为是行政行为，针对房屋登记纠纷提起行政诉讼是一种自然的选择。但是从司法实践的角度，提起行政诉讼要求撤销登记，核心诉求则为否定房屋所有权的归属，该诉求本身为民事争议。传统行政诉讼围绕行政行为合法性进行审查，从作出职权、事实认定、行为程序、法律适用四个方面审查行政行为的合法性，从而作出相应的裁判。从行政诉讼的判决方式看，即使判决登记机关败诉，并不意味着原告能够实现物权保护的诉求。如判决确认登记行为违法，该判决即表示宣告行政行为有不当之处但保留登记行为的效力；判决撤销登记行为，从表面上看否定了登记的效力，但行政诉讼不对民事权属争议作出认定，应当如何进行登记仍悬而未决。根据《不动产登记暂行条例》第二十二条的规定，存在尚未解决的权属争议的不动产，不动产登记机构应当不予登记。第十六条规定，申请人对申请材料的真实性负责。基于房屋登记机关本身没有判断权属争议的职责，也没有审查申请材料真实性的义务，法院在审查登记行为合法性时，通常采用“审慎审查”标准，不苛责房屋登记机关过多的审查义务。

（二）不解决权属争议下行政诉讼程序空转

原告提起行政诉讼，多源于民事权属争议，然而民事权益的判断，既非房屋登记行政机关的职责，也非行政诉讼审查范围。法院虽然对房屋登记行为的合法性进行了审查，但是并不能解决原告实际关心的核心争议。甚至原告证明其具有原告资格，如同案例二中存在权属争议的，则需要先解决民事争议，方能确定行政诉讼原告主体资格，造成行政诉讼中止等待或者从程序上裁定驳回。但从另一方面而言，如果房屋权属已经得到确认，相关方可以凭借生效的民事判决要求登记机关履行，则并无提起行政诉讼的必要。

（三）一并审理民事争议制度运转不良

德国法学家耶林曾说，目的是全部法律的创造者。2014年《行政诉讼法》从行政诉讼目的、诉讼设计等方面，对于房屋登记行政案件具有重要意义，将“解决行政争议”与“保护合法权益”“监督依法行政”共同作为行政诉讼制度的目的，同时规定了民行交叉案件一并审理制度。该制度曾获得高度评价和期待，称之为“实质性解决行民交叉案件的重要制度设计，对于优化行政诉讼格局、促进国家治理体系和治理能力现代化具有重要价值”。然而法官在实践中对一并审理民事争议兴趣寥寥，《行政诉讼法》第六十一条被称为休眠的条款，制度设计目的的巨大期待与实际运用的冷遇形成鲜明反差。

房屋登记行政诉讼困难重重，性质认识、法律规定、机制设定等方面存在不统一、不完善之处，找准分析根源，才能为解决房屋登记行政诉讼困境打下基础。

（一）房屋登记行为的法律属性争议

房屋登记横跨民事、行政两大领域，关于其性质的争议由来已久。民事行为说、行政行为说、双重行为说等从各自角度解释，对理解和分析房屋登记行为的性质具有重要意义。

1.房屋登记的民事属性

民事行为说认为，房屋登记源于申请人的意思表示，效力在于物权变动或对抗，形成民事法律效果。不论是《物权法》时代还是《民法典》时代，均对不动产物权登记进行了规定，明确不动产物权变动经登记发生效力的原则。故房屋权属的变化，经房屋登记机关登记方能产生物权上的效力。另外，房屋登记行为是根据申请人的申请作出，并且不发生行政法上权利义务变化的效果。对外公示后的形成的对抗效力、权利推定、善意第三人的公信力等，属于私法领域的权利。

2.房屋登记的行政属性

行政行为说认为，房屋登记机关为行政机关，房屋登记系依职权作出，且需遵守相关程序和条件，属于行政行为，法院亦将房屋登记诉讼纳入行政诉讼范围。行政行为说的基础离不开行政行为的概念认定。行政行为的概念随着时代变化而更新，至2014年修订的《行政诉讼法》，取消了“具体行政行为”的表述，采用“行政行为”，将行政行为从作为类延伸至不作为类及事实行为，行政行为的概念不断扩大，远超原有设立、变更、消灭行政法律关系的范畴。至于房屋登记行为属于何种行政行为，仍然众说纷纭，莫衷一是，部分主张为行政事实行为，部分认为归类为行政登记行为，部分表述行政确认行为等。

3.多重属性的房屋登记

不论是民事行为说还是行政行为说，房屋登记法律性质的争议，集中显示出房屋登记的多重属性，单一而论并不能完全涵盖房屋登记行为的法律属性。其实在实践中，进行房屋登记除了需要提交证明物权变化的材料外，还需要提交涉及规划、批文、完税证明等其他材料，方能完成房屋登记。因此，房屋登记不仅是申请人对房屋权属变动的确认，不动产物权变化发生法律效力，同时意味着登记的房屋具有合法的来源与规划，申请人完成了缴税义务等。

（二）合法性审查下的矛盾冲突

1.原告主体资格判断标准不明确

原告是启动行政诉讼的起点，法院审理行政诉讼必须对原告主体资格进行审查。《行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。如何界定该条中“利害关系”的界定，成为原告主体资格认定的关键点，不仅涉及到法律解释，还关系到行政诉讼审理。最高人民法院（以下简称最高院）在刘广明诉张家港市人民政府再审申请一案中提出，“只有主观公权利，即公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为有法律上的利害关系”，“将当事人是否具有法律保护的权益，作为判断当事人是否具有原告资格的重要标准”，明确将主观公权利和保护性规范理论引入审判实践。 该审查标准在各级法院中广泛运用。在房屋登记行政案件中，利害关系的指向在司法实践中似乎标准不明。从《房屋登记司法解释》第五条、第八条看，对于曾经登记的房屋权利人与基于民事权利可能成为房屋权利人能否成为行政诉讼原告，标准不同。前者被赋予当然的资格，后者需证明其具有民事权利。在司法实践中法院遵循了司法解释的规定，案例二中，徐某甲基于继承权对涉案房屋权属提出异议，在民事诉讼中被法院认定涉案房屋不属于遗产，徐某甲不具有所有权，进而在行政诉讼中，法院认定其不具有原告主体资格。在案例一、案例三中，生效的民事判决均认定原告无涉案房屋的所有权，房屋登记行政诉讼的法院均作出实体判决，即未否认原告主体资格，亦未论述为何在已经不具备权属争议的情况下，房屋登记的原权利人基于何种“利害关系”而具有原告主体资格的原因。观之与房屋登记同属于不动产登记的土地使用权登记，最高院对于原告主体资格认定回到“利害关系”上。在灵宝市宏福塑化有限责任公司（以下简称宏福公司）诉灵宝市人民政府颁发土地使用权证一案中，最高院对于宏福公司是否有权提起行政诉讼，指出“由于瑞华公司在办理涉案国有土地使用权变更登记的过程中，没有依法办理相应的规划手续，从而导致宏福公司使用的涉案土地与规划不符，无法根据相关政策由工业用地转为商业用地，最终使其本可享有的合法权益受到损害。”“二审判决认为‘宏福公司自愿处分了本案案涉土地的使用权，故灵宝市人民政府的颁证行为不影响宏福公司的合法权益。瑞华公司在办理变更登记时提供伪造的项目规划设计条件书等虚假材料问题与宏福公司的权利无关’的理由不能成立，宏福公司与本案被诉行政行为具有法律上的利害关系，可以作为本案适格的原告。”从该案裁定表述中蕴含一层逻辑，宏福公司作为涉案土地使用权原权利人，并非当然获得原告主体资格，而是因具有“利害关系”而具备了原告主体资格。可见，在不同案件中，法院对于是否具有“利害关系”、具有何种“利害关系”等原告主体资格判断标准不一致，在房屋登记行政案件中，原告主体资格认定标准仍然需要在具体案件中摸索。

2.价值追求不同导致结果差异

在房屋登记行政诉讼中，法院仅围绕登记行为作出时该行为的合法性进行审查，还是综合考虑现有房屋权属实际情况作出裁判，体现出法院对不同价值的追求。案例一中法院认为，即使转让协议真实，行政机关作出被诉登记行为具有事实根据，但是因无法证明原告到现场，程序上存在瑕疵，但对原告权利义务不造成影响，故根据行政诉讼法第七十四条的规定判决确认登记行为违法。法院即围绕作出登记时行政行为合法性的角度出发进行审理。而案例三中，在登记行为的基础法律关系被否认的情况下，法院认为不论是买卖还是赠与，李某某均已经获得所有权，房屋权属并未改变，故判决驳回原告的诉讼请求。该案法院则是从维护权属现状的角度进行审理。笔者对该判决持保留意见，一方面民事、行政两诉有互为因果之嫌，民事判决中以完成了过户登记认定赠与已经履行，得出李某某获得涉案房屋所有权；而在行政判决中以民事判决认定李某某获得所有权，得出被诉房屋登记符合实际权属状态而没有必要撤销的结论。实际上，房屋登记的基础民事法律关系是房屋登记事实认定的重要依据，基础民事法律关系被否认，当然对房屋登记行为的合法性造成影响，以避税为目的作出虚假的买卖意思表示，有违诚实信用原则，也不符合申请变更登记时应当提交完税证明材料的要求。从另一角度看，纠正错误登记而判决撤销被诉房屋登记，则民事争议中“赠与已经履行”的事实被推翻，沈某某的赠与行为未完成，则李某某获得房屋所有权的事实不成立，沈某某可基于新的事实再次向法院提起民事诉讼推翻原有判决。

3.判决结果难以实现权利救济

房屋登记行政诉讼被诟病程序空转，除了难以进入实体审查外，还包括实体审查作出判决后，权利救济的目的仍然未能实现。通常理解行政机关败诉表示原告获得了救济。法院判决房屋登记机关败诉，表现为判决撤销登记或判决确认登记行为违法。判决确认登记行为违法，意味着登记行为的法律效力仍然存在，法院系登记程序瑕疵、保护其他利益等原因宣告性地判决登记行为违法，判决结果与原告起诉目的不一致。判决撤销登记行为，登记法律效力消除，看似原告获得了救济。但是该结果将带来后续影响，反而增加负担。一是撤销后权属争议悬而未决。撤销判决溯及既往，将登记恢复至原有状态，原告起诉的核心利益即物权主张无法确认，权属问题还需要通过民事诉讼等途径解决，若因继承引发房屋登记诉讼，撤销登记后，房屋回到已经去世的人名下，与房屋实际权属情况不符。二是对房屋登记公示效力造成影响。房屋登记具有公信力，即权属状况只要一天记载于登记簿，即使记载错误，也要保护善意交易人对公示外观的信赖，这意味着登记效力不可能溯及既往地排除。房屋登记的公示效力涉及多种民事行为，引发接二连三的后果，如涉及到在被撤销登记的房屋上设立抵押权如何处理问题，房屋登记被撤销后，抵押权面临“皮之不存毛将焉附”的状态，面对法院的撤销判决，抵押权人维护自身权益导致新的纠纷。对此，最高院与商住房和城乡建设部协商后作出答复，以保留抵押权登记的方式维护抵押权人的合法权益。三是房屋登记机关履行判决面临操作难题。房屋登记机关进行房屋登记，需依据《不动产登记暂行条例》等规定，然而撤销登记并非条例规定的登记种类，登记机构遭遇“法律缺失”及“模糊判决”的双重窘境。《行政诉讼法》中并无判决撤销可判决“采取补救措施”的规定，法院通常不会作出撤销判决的同时责令行政机关如何执行。在房屋登记机关看来，无法从《不动产登记暂行条例》中找到履行判决对应的法律依据，也无法从判决本身得出应当采用何种登记方式履行判决的结论。

（三）一并审理民事争议适用不佳

如前所述，一并审理民事争议制度运转不良，原因涉及多个方面。

1.未对原有制度形成明显突破

不论是法条规定还是案例二入选人民法院案例库的具体运用，一并审查民事争议实际上是先审查民事争议，然后再对行政争议作出处理，并未突破“先行后民”的模式。

2.与民事专属管辖发生冲突

受理诉讼的法院具有管辖权是案件进入实体审理的前提条件之一，现今在全国范围内实施的行政案件管辖改革，形成了交叉管辖、集中管辖、异地管辖、指定管辖等多种模式，行政诉讼管辖法院所在区域与不动产所在地不同一的情况比比皆是，然而不论是民事诉讼还是行政诉讼均规定了不动产纠纷专属管辖，除了民事、行政诉讼在同一家法院专属管辖外，行政诉讼一并审理民事争议制度不能突破民事诉讼专属管辖，因而《行诉解释》第一百三十九条第一款第（二）项作出了规定，违反民事诉讼专属管辖规定的，法院应当作出不予准许一并审理民事争议的决定。

3.打破现有法院对诉讼类型的划分

除了知识产权、环境资源等领域，法院对刑事、民商事、行政诉讼对应不同审判部门审理，具有较高的专业性和细分性。一并审理制度下允许行政诉讼法官审理民事争议，则有学者提出主张，根据该制度的原理，可建立民事诉讼一并审理行政争议制度，联合解决实践中行民交叉案件。若该主张能够成立，在民行交叉领域，以一个争议小支点，撬动法院启动民事、行政两大诉讼一并启动，打破现有法院诉讼部门分类。

4.法官内在动力不足

两大诉讼在证明标准、举证责任、审理程序、裁判规则等方面均存在明显差异，一并审理不仅是对法官专业能力和综合素质的考验，而且在案多人少、业绩考核、案件终身负责等压力之下，一并审理在行政诉讼法官眼中成本高但收益小，责任大且风险高，一并审理民事争议明显缺少动力。

（一）明确房屋登记行政诉讼的审查标准

房屋登记并非单纯的民事行为，也与行政处罚等设定行政法律上权利义务的行政行为亦有不同，机械将房屋登记行政诉讼套用传统的行政行为合法性审查模式，难以取得理想效果。结合《行政诉讼法》解决行政争议、保护合法权益、监督行政机关依法行政三大立法目的，综合考虑《民法典》《行政诉讼法》等民商事领域及行政法领域法律法规的基本理念和价值取向，明确房屋登记案件的审查标准，发挥行政诉讼纠错功能，兼顾对行政行为合法性评价及现有房屋权属情况，最大限度保护个人合法权益保护，维护公共利益，促进社会发展稳定。

（二）加大立案诉讼指导

行政诉讼立案登记制实施以来，针对行政诉讼的立案采用形式上符合起诉条件的标准，对解决“立案难”问题发挥重要作用。但是另一方面，在房屋登记行政诉讼中法院立案后经审查，发现不符合起诉条件进而裁定驳回起诉的案件不在少数，让当事人有了一次诉讼经历体验却未能解决争议，反而引发当事人不满。法院在收到诉状后，可从原告的诉讼请求、事实及理由初步判断原告的真实意图，若为起诉房屋登记机关不作为、要求履行变更登记职责等，可以直接作为行政案件予以立案；若原告系对房屋权属有争议，且基于买卖、赠与、继承等民事法律关系的，根据是否与专属管辖一致，分别向当事人作出向有管辖权的法院先提起民事诉讼，或在行政诉讼中提起一并审理民事争议申请的建议，减少程序空转的发生。

（三）严格把握原告主体资格

法院只能在具体的案件中对行政行为进行审查，具有原告资格的主体才能够使法院启动司法审查程序，否则将不符合法定的起诉条件。然而行政诉讼在主观诉讼与客观诉讼间摇摆，《房屋登记司法解释》第五条与第八条对“先行后民”的差别适用，导致房屋登记行政诉讼原告资格认定不统一。从行政诉讼的角度，应当严格按照《行政诉讼法》第二十五条的规定，以相对人及“利害关系”为标准对原告主体资格进行认定，防止原告范围不断扩大，避免没有实际权利的当事人技术性地提起行政诉讼，造成司法资源浪费。

（四）增强人民法院案例库案例指导

人民法院案例库对类案审理具有重要参考价值，起到示范指引作用，促进法律适用统一、正确、准确。根据《人民法院案例库建设运行工作规程》第十九条的规定，各级人民法院审理案件时，应当检索人民法院案例库，严格依照法律和司法解释、规范性文件，并参考入库类似案例作出裁判。截至2024年6月30日，在人民法院案例库中以“行政登记”为关键词并梳理出关于房屋登记行政案例仅六件，其中涉及到实体处理的三件，起诉期限认定、债权人原告资格认定、一并审理民事争议的释明各一件。面对房屋登记行政案件审理中诸多争议，案例库中的案例需要进一步增加，更好地发挥案例指导作用。

（五）探索审理与判决方式的实用衔接

实践中，房屋登记结果是否正确，是否与实际权属情况一致，取决于房屋登记机关尽到审查义务、申请人是否提供了真实有效的申请材料。房屋登记机关在尽到审查义务的情况下，基于申请人提交的虚假、错误材料导致登记结果错误的，该登记不合法的后果应当由登记机关与申请人共同承担，即在行政诉讼中行政机关承担败诉责任，在行政赔偿诉讼中，行政机关不承担赔偿责任。对于判决撤销登记、判决确认登记行为违法的，可以探索《行政诉讼法》第七十条“可以判决被告重新作出行政行为”及第七十六条“可以同时判决责令被告采取补救措施”的规定适用，明确房屋登记机关具体履行内容，以便其在现有房屋登记管理相关法规规定下，更加顺利、准确履行法院判决。