生态修复责任的诉讼方式

    关键词：非法开垦草原  非法占用农用地罪  生态修复责任

【裁判要点】

    1．非法开垦草原用于种植农作物面积较大的，构成非法占用农用地罪，应当追究刑事责任；

    2．非法开垦草原应当承担生态修复责任――恢复草原植被，可以由检察机关以刑事附带民事诉讼形式追究被告人的生态修复责任，生态修复责任是环境法律责任，有助于实现环境诉讼的恢复生态系统的目的。

【案件索引】

    一审：内蒙古自治区多伦县人民法院( 2014)多刑初字第27号（2014年8月26日）

【基本案情】

    内蒙古自治区多伦县人民检察院指控：2013年5月2日，被告人刘向民未经任何部门审批，将自己耕地周边的草地开垦出来种植土豆，经大地测绘科技有限责任公司测绘及利用该测绘数据套合多伦县国土资源局国家卫星航测数据，确定刘向民破坏草原的面积是82. 64亩。依据《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》第一条、第二条规定，被告人刘向民行为构成非法占用农用地罪，应当承担刑事责任。同时，多伦县人民检察院认为，被告人刘向民的犯罪行为破坏了蔡木山乡黑风河村的土地植被，故应当由被告人刘向民退还毁坏的草地并种植牧草，使其恢复植被，或者赔偿其毁坏草地恢复植被的相关费用。

    被告人刘向民供述所指控的犯罪事实未作辩解。

    人民法院经审理查明：2013年5月2日，被告人刘向民未经任何部门审批，将自己耕地周边的草地开垦出来种植土豆，经大地测绘科技有限责任公司测绘及利用该测绘数据套合多伦县国土资源局国家卫星航测数据，确定刘向民破坏草原的面积是82. 64亩。经多伦县草原监督局评估，对开垦的草原恢复植被所需费用共需要人民币9090. 40元。

【裁判结果】  

    内蒙古自治区多伦县人民法院于2014年8月26日作出( 2014)多刑初字第27号刑事附带民事判决：一、被告人刘向民犯非法占用农用地罪，判处有期徒刑一年，缓刑一年零六个月，并处罚金10000元。二、被告人刘向民赔偿蔡木山乡黑风河村草原恢复植被所需要的费用9090. 40元。宣判后，刘向民未提出上诉，判决已发生法律效力。

【裁判理由】

    法院生效裁判认为：被告人刘向民无视国家法律，违反土地管理法规，非法占用草地82. 64亩，改变被占用土地用途，造成草原大量毁坏，其行为已触犯国家刑律构成犯罪，公诉机关指控被告人刘向民犯非法占用农用地罪罪名成立。被告人刘向民认罪态度较好，可予以从轻处罚。对本案的附带民事部分，由于被告人刘向民的犯罪行为给蔡木山乡黑风河村的草原环境造成破坏，故刘向民应当参照多伦县草原监督管理局确定的恢复植被所需费用支付给蔡木山乡黑风河村9090. 40元，由蔡木山乡黑风河村村民委员会雇佣人员对刘向民开垦的草原恢复植被。

【案例注解】

    草原是我国面积最大的陆地生态系统，我国拥有各类天然草原近4亿公顷，占全国国土面积的41. 7%，是耕地面积的3.2倍，森林面积的2.3倍。我国北方草原既是主要江河的发源地和水源涵养地，也是防治水土流失和荒漠化的主战场；既是应对气候变化的重要“碳库”，又是保护生物多样性的重要“基因库”。草原地区属于干旱或半干旱地区，生态系统极度脆弱，草原一旦因开垦遭到破坏则很难恢复。如荒漠植被被破坏后，在自然条件下，几十年都难以恢复到原来的状况，甚至永远无法恢复。因此，依法加强草原生态系统的法律保护，不

仅是维护国家生态安全的重要举措，也是推进生态文明建设的重要内容。

    一、非法开垦草原的刑法规制

    破坏草原资源的违法行为包括：非法开垦草原、非法征占用草原、乱采滥挖草原野生植物、非法临时占用草原、超载放牧等。其中，非法开垦草原仍然是最为常见且危害最为严重的，往往造成草原生态系统彻底毁坏。根据国家农业部草原监理中心公布的《2013年全国草原违法案件统计分析报告》显示，2013年，全国非法开垦草原破坏面积比上年增加7. 66万亩，占被破坏草原总面积的75.1%。开垦草原是指翻耕草原原生植被种植粮食作物、经济作物等非饲料作物的行为。根据生态学研究，开垦草原容易导致草原荒漠化，其基本路径为：开垦草原――植被减少和表土露出――土壤风蚀、水蚀――土壤沙化、盐碱化。以内蒙古自治区为例，全国第三次荒漠化土地监测显示，2009年内蒙古自治区有荒漠化土地面积62124万平方公里，占全区总面积的52. 6%，内蒙古自治区现有沙化土地总面积41 159万平方公里，占全区土地总面积的35. 2c70。

    为了保护草原植被，遏制草原荒漠化趋势，我国《草原法》及相关法律规定均严格禁止非法开垦草原。2002年修订的我国《草原法》第六十六条明确规定，非法开垦草原，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，给予行政处分。为了与《草原法》第六十六条衔接，2012年11月2日，最高人民法院颁布了《关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》（以下简称《草原司法解释》）明确规定违反《草原法》等土地管理法

规，非法占用草原，改变被占用草原用途，数量较大，造成草原大量毁坏的，以非法占用农用地罪定罪处罚。其中，《草原法解释》第二条规定，非法占用草原“数量较大”的标准一般为“二十亩以上”；曾因非法占用草原受过行政处罚，在三年内又非法占用草原的，则为“十亩以上”。

    为充分了解《草原司法解释》的实施情况，内蒙古自治区高级人民法院对2013、2014两年全区法院审理的非法占用农用地罪（因非法开垦草原定罪）进行调研：统计，并走访内蒙古自治区草原监理局。经过整理，我们发现2013、2014两年全区草原监理部门向公安机关移送涉嫌犯罪案件数量共451件，而2013、2014两年全区法院共审理一审非法占用农用地罪案件（破坏草原资源）99件。《草原司法解释》的出台，为依法打击开垦草原等破坏草原资源和生态环境的违法犯罪行为，提供了强有力的法律武器，，对加强草原生态保护建设，维护国家生态安全，促进生态文明建设具有十分重要的意义。

    二、草原生态修复的诉讼模式――刑事附带民事诉讼

    所谓生态修复是指利用生态系统的自我恢复能力，辅以人工措施，使遭到破坏的生态系统逐步恢复原貌或向良性方向发展。其目标是实现生态系统功能的恢复和合理结构的构建。比如砍伐的森林退耕还林、破坏的草原退耕还草等。非法开垦草原是典型的生态破坏案件，属于环境资源案件，环境资源案件处理结果中应当具有恢复性功能，是环境资源诉讼的一个重要特点。环境资源审判的目标不仅仅是解决当事人之间的民事权益争议，更重要的是恢复生态环境的状态和功能，这就决定了生态修复责任在环境资源案件责任方式中处于核心地位。环境资源案件要充分体现恢复性司法理念，凡有可能采取措施恢复原状的，在判令污染者承担赔偿责任的同时，应当责令其恢复原状。生态环境的状态和功能不能完全修复的，污染者应当采用异地修复等替代性修复方式。实践中，非法开垦草原主要是为了种植粮食或者其他经济作物，行为人实施此类行为往往是基于经济、生活等方面的基本生存需求。为遏制此类违法行为的高发态势，《草原法》及《草原司法解释》对开垦草原违法行为进行刑法规制，

运用刑事手段实现保护草原生态目的。无疑，“治乱用重典”对非法开垦草原的违法犯罪活动起到震慑作用，足以实现犯罪预防的目的。可是，刑事打击的治理思路并未实现草原保护的根本目的，受到破坏的草原生态更需要恢复和复原。

    我国《草原法》第六十六条规定：“非法开垦草原，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由县级以上人民政府草原行政主管部门依据职权责令停止违法行为，限期恢复植被……”可见，我国《草原法》将“限期恢复植被”这一草原生态修复责任作为一种行政处罚责任。按照2001年国务院颁布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》的要求，行政执法机关在移送案件时已经作出行政处罚决定的，应当将行政处罚决定书一并抄送公安机关、人民检察院；未作出行政处罚决定的，原则上应当在公安机关决定不予立案或者撤销案件、人民检察院作出不起诉决定、人民法院作出无罪判决或者免予刑事处罚后，”再决定是否给予行政处罚。从上述规定可以看出，行政执法机关在对非法开垦草原违法行为作出行政处罚决定之前，认定违法行为已涉嫌构成犯罪，原则上应当移送公安机关而不再作出行政处罚；也可由行政执法机关先作出行政处罚再移送公安机关。

    实践中，全国各地草原行政主管部门在移送涉刑草原案件时有三种做法：(1)不作行政处罚，直接移送公安机关。如果人民法院最终对当事人作出刑事处罚，草原行政执法机关则不能再对当事人作出行政处罚。但限于刑罚种类的法定性（没有“恢复草原植被”这样的刑事责任），当事人不用承担“恢复草原植被”的行政违法责任，那么被非法破坏的草原植被由谁来承担恢复责任，由此造成的生态和经济损失由谁来承担？现行的法律规定在这方面存在盲点。(2)先作行政处罚，但暂不执行，移送公安机关。即使草原行政执法机关已经作出罚款和“恢复草原植被”的行政处罚决定，但在未执行处罚决定的情况下将案件移送公安机关，如果最终人民法院对当事人作出刑事处罚，草原行政执法机关作出的行政处罚责任则无须执行，当事人依然不必承担恢复草原植被的行政违法责任，草原植被依然无法恢复。(3)先作行政处罚，并在行政处罚决定（一般包括罚款、恢复草原植被等）执行完成后移送公安机关。草原行政执法机关作出恢复草原植被和罚款的行政处罚决定并在执行完毕后再移送公安机关，这样能够避免出现上述当事人不必承担恢复草原植被的行政违法责任的问题。但由于执行恢复草原植被和追缴罚款一般需要较长的时间，这期间如果人民检察院了解到此案的情况，会认为草原行政执法机关存在“以罚代刑”的嫌疑，甚至追究草原行政执法人员的渎职责任。实践中，有些地方公安机关对于已经作出并执行完毕罚款或恢复草原植被行政处罚决定的案件根本不予受理。因此，此种做法虽然可以实现草原生态修复目的，却在实践：根本行不通。

    可见，上述三种模式均无法实现草原生态修复目的。实践中，内蒙古自治区多伦县司法机关创造了一种新的实现方式――刑事附带民事诉讼模式。这一方式的法律依据是《刑事诉讼法》第九十九条第二款规定：“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”此种方式中，草原行政执法机关在向检察院抄送涉刑草原案件材料时，可以一并提交经合理测算确定的恢复草原植被所需资金数额的材料，检察院在向法院提起公诉时一并提起刑事附带民事赔偿诉讼，法院作出刑事附带民事判决后，民事赔偿资金可用于恢复草原植被。2014年8月26日，内蒙古自治区锡林郭勒盟多伦县人民法院作出的( 2014)多刑初字第27号刑事附带民事判决便采用了此种方式，由多伦县人民检察院指控被告犯非法占用农用地罪，并在提起公诉同时代表草原集体所有人――多伦县蔡木山乡黑风河村以被告的犯罪行为给该村造成经济损失为由提起附带民事诉讼。法院最终判处被告人有期徒刑一年，缓刑一年零六个月，并处罚金10000元；同时，，判决被告赔偿蔡木山乡黑风河村草原恢复植被所需要的费用9090. 40元，而此款在判决前被告已经支付给蔡木山乡黑风河村村民委员会。

    三、参照适用本案例时还应注意的问题

   （一）生态修复赔偿金额确定

    在本案中，被告人刘向民非法开垦草原的犯罪行为给蔡木山乡黑风河村的草原生态环境造成破坏，那么如何确定恢复草原植被的费用呢？依据《内蒙古自治区草原植被恢复费征收使用管理办法》规定，草原植被恢复费征收标准：征用或者使用草原的，基本草原每亩2500元，其他草原每亩1500元。本案中，多伦县人民法院参照多伦县草原监督管理局确定的恢复植被所需费用，判决刘向民支付给蔡木山乡黑风河村生态修复赔偿金9090. 40元，由蔡木山乡黑风河村村民委员会雇佣人员对刘向民开垦的草原予以恢复植被。对于非法开垦、占用草原的案件，生态修复赔偿金额可以参照上述标准，即“生态修复赔偿金额=草原破坏面积×草原植被恢复费征收标准”。但是，不同生态系统所需的修复费用是不一样的，比如，草原和森林、湿地、水域的生态修复费用肯定不同。因此，在适用刑事附带民事诉讼模式追究被告人的生态修复法律责任时，必须结合生态系统的特点确定生态修复金额。

   （二）生态修复责任的履行方式

    生态修复责任既可以自己履行，也可以支付费用由别人代履行。本案中，被告人刘向民既可以自己负责恢复草原植被，也可以支付费用由别人恢复草原植被。最终，法院判决中采用了后一种履行方式，由刘向民支付给蔡木山乡黑风河村生态修复赔偿金9090. 40元，由蔡木山乡黑风河村村民委员会雇佣人员对刘向民开垦的草原予以恢复植被。此外，生态修复赔偿金必须专款专用，即刘向民支付给蔡木山乡黑风河村的赔偿金，只能用于恢复草原植被，主要是指被破坏草原的植被恢复。

   （三）破坏国有草原的生态修复责任问题

    本案中，刘向民破坏的是蔡木山乡黑风河村草原，属于集体组织的草原。因此，生态修复赔偿金便支付给集体组织――蔡木山乡黑风河村。如果，被告人破坏的是国有草原，那么生态修复赔偿金应当支付给哪个主体呢？既然是国有草原，应当支付给代表国家管理草原的草原监管部门。但是，为了保证专款专用以及便于监督，我们建议设立草原生态修复基金（政府性基金），由草原主管部门管理，但基金的征收、使用、管理等应当接受财政、审计部门的监督检查，并引入第三方主体―一社会公益组织进行监督。草原生态修复基金严格恪守按照“取之于草、用之于草”的使用原则，必须专项用于草原植被的恢复、保护等开支。