童名谦玩忽职守案

【案件基本信息】

  1．裁判书字号

  北京市第二中级人民法院( 2014)三中刑初字第873号刑事判决书

      2．案由：玩忽职守罪

【基本案情】

       被告人童名谦于2012年2月13日至2013年3月30日担任中共湖南省衡阳市   委书记。2012年8月21日，衡阳市成立换届工作领导小组，童名谦担任组长；同年12月27日，童名谦被选为衡阳市第十四届人民代表大会第一次会议（以下简称衡阳市十四届人大一次会议）临时党组书记、大会主席团常务主席；2013年1月29日，童名谦被选为政协湖南省第十一届委员会副主席，2014年1月26日被免去    职务。童名谦作为中共湖南省衡阳市委书记，是衡阳市严肃换届纪律第一责任人 ，    在衡阳市十四届人大一次会议召开前，2012年12月10日，李某（时任中共衡阳市常宁市委副书记、衡阳市十四届人大代表）向童名谦反映，一些湖南省第十二    届人民代表大会代表候选人（以下简称省人大代表候选人）有违反选举纪律的行为，建议要严肃纪律，查处已经出现的贿选现象。当时童名谦做了记录，称会引起高度重视，但没有了解具体情况，没有严格依照有关严肃换届纪律规定的要求及时进行调查、处理，仅仅几次召开会议强调换届纪律；以市委名义给市人大代表发公开信，要求遵守换届纪律；同时安排曾仁某（时任中共湖南省衡阳市委组织部部长）找衡阳市所辖县、市、区委书记和省人大代表候选人所在市直部门的负责人，要求他们对省人大代表候选人进行提醒谈话。

      2012年12月28日上午，衡阳市十四届人大一次会议召开第一次全体会议。会后，省人大基层代表候选人周兴某（时任中共衡阳市衡南县谭子山镇工联村党委书记）、刘买某（时任中共衡阳市衡阳县台源镇群英村党支部书记）、欧香某（时任中共衡阳市衡阳县演陂镇德胜村党支部书记）、徐三某（时任中共衡阳市常宁市西岭镇桐江村党支部书记）联合向童名谦等市领导反映省人大代表候选人存在送钱拉票贿选情况，希望市委重视。童名谦表示市委会高度重视，严肃纪律。

      同年12月30日晚，童名谦、曾仁某召集肖某（时任中共湖南省衡阳市纪委书记）、周学某（时任衡阳市公安局局长）开会，要求增派人员，加强市人大代表驻地的管理，严格核查进入驻地的人员的身份，严禁无关人员进入代表驻地等。当晚，童名谦、曾仁某还逐一与衡阳市所辖县、市、区的负责人谈话，要求加强换届选举纪律。期间，傅丹某（时任中共衡阳市南岳区委书记）、唐文某（时任中共衡阳市耒阳市委书记）、李某（时任中共衡阳市衡山县委书记）、唐学某（时任中共衡阳市雁峰区委书记）等人向童名谦反映有省人大代表候选人在送钱拉票进行贿选。

       同年12月31日上午，童名谦在主席团会议上强调选举纪律，要求坚决禁止拉票贿选，表示一经发现或取消候选人资格，或依法依纪处理，或追究代表团负责人责任。当日下午，曾仁某和刚当选的衡阳市十四届人大常委会主任王雄某向童名谦反映省人大代表候选人存在送钱拉票贿选问题，建议查处有关人员。童名谦让王雄某给衡阳市人大机关工作人员开会，要求衡阳市人大机关的市人大代表不参与拉票贿选。2013年1月1日晚上，童名谦在主席团会议上再次强调了选举纪律。

       在衡阳市十四届人大一次会议期间，当不断有人反映省人大代表候选人存在贿选情况时，童名谦未能正确履行职责，没有严格依照严肃换届纪律工作方案及选举法的有关规定，针对周兴某等人反映的贿选问题责成有关部门进行调查、处理，仅仅采取了简单了解情况、提醒谈话、开会强调纪律、核查身份阻止无关人员进入代表驻地等措施，这些措施未能引起有关人员的警醒和重视，未能有效制止贿选行为的发生、蔓延。一些开始没有参与贿选的省人大代表候选人，得知有人在送钱拉票贿选甚至在反映问题后贿选人员没有被采取相应的调查、处理措施，担心自己落选，也开始进行贿选，致使贿选行为大面积蔓延。2013年1月2日下午，衡阳市十四届人大一次会议选举产生76名省人大代表，其中56人有贿选行为；参会的527名衡阳市十四届人大代表中有518人收受了贿选钱款；另有76名大会工作人员收受了钱款。

2013年1月3日，童名谦收到落选的欧香某反映送钱拉票问题的短信后，未按照规定，对欧香某反映的情况指示有关部门进行调查、处理，而是让肖顺某（时任中共衡阳市衡阳县委书记）、熊超某（时任衡阳市衡阳县人民政府县长）安抚欧香某，并清退衡阳市十四届人大代表收受的欧香某的贿选款，意图掩盖此事。

    同年2月18日上午，肖某和陈玉某（时任中共衡阳市纪委副书记）一起向童名谦反映，在换届选举中，一些省人大代表候选人有贿选行为，在之前中共衡阳市纪委常委会征求有关县、市、区党政主要领导任职人选的廉政意见时，陈玉某提出具有衡阳市十四届人大代表身份的任职人选存在收受省人大代表候选人钱款的问题。童名谦未针对陈玉某反映的问题进行调查，而是按照安排继续召开中共湖南省衡阳市委常委会，通过了该批干部任职名单。

    陈玉某再次汇报后，童名谦希望陈玉某顾全大局，同时安排肖某安抚陈玉某，核对陈玉某上交的钱物。经清点，陈玉某上交的钱物有信封、名片、宣传资料、现金人民币14. 52万元（以下币种均为人民币）和一张购物卡（价值1000元）。肖某把清点情况向童名谦做了汇报，童名谦要求把钱交到纪委，把名片、信封和宣传资料处理掉。随后，肖某按照童名谦的要求进行了处理。至此，童名谦在陈玉某反映的贿选线索明确、具体的情况下，未按照有关规定进行调查、处理，而是采取安抚、销毁材料等措施，意图掩盖贿选事实。

       发生在湖南省衡阳市的省人大代表贿选案案发后，引起当地群众的强烈不满，在互联网上还出现了大量因此质疑和批评我国选举制度的言论，造成了极其恶劣的社会影响。2013年12月28日，湖南省十二届人大常委会公告确认贿选的56名省人大代表当选无效。收受贿选钱款的518名衡阳市十四届人大代表中，有6人因调离衡阳市，其衡阳市人大代表资格自然终止外；其余512人于2013年12月28日被衡阳市十四届人大三次会议筹备组公告确认资格终止。案发后，从收受贿选款的衡阳市十四届人大代表及工作人员处追缴赃款共计1.1亿余元。400余名涉案人员已被立案调查。

       2013年12月6日，童名谦主动向有关部门投案。

【案件焦点】

  1．童名谦作为衡阳市委书记是否属于国家机关工作人员；2．童名谦在选举中的职责究竟包含哪些内容，如何认定童名谦存在玩忽职守的行为以及如何认定童名谦玩忽职守行为与衡阳大面积贿选及之后造成恶劣社会影响存在刑法意义上的因果关系；3．如何把握玩忽职守情节特别严重的认定标准。

【法院裁判要旨】

       北京市第二中级人民法院经审理认为：童名谦在担任中共湖南省衡阳市委书记、衡阳市换届工作领导小组组长、衡阳市十四届人大一次会议临时党组书记、大会主席团常务主席期间，未正确履行衡阳市严肃换届纪律第一责任人的职责，在衡阳市十四届人大一次会议选举省人大代表之前、之中，对于省人大代表选举中存在贿选的情况反映，未严格依照选举法和中共湖南省委、中共湖南省衡阳市委有关严肃换届纪律工作的规定进行调查、处理；在衡阳市十四届人大一次会议选举省人大代表之后，对于省人大代表选举中存在贿选问题的举报，未依照中共湖南省委、中共湖南省衡阳市委有关严肃换届纪律工作的规定进行立案、调查、处理。童名谦严重不负责任，不正确履行职责，致使省人大代表选举贿选大面积蔓延，给国家和人民利益造成了特别重大的损失，在社会上造成了极其恶劣的影响，其行为已构成玩忽职守罪，且情节特别严重，依法应予惩处。北京市人民检察院第二分院指控被告人童名谦犯玩忽职守罪的事实清楚，证据确实、充分，指控的罪名成立。鉴于童名谦具有自首情节，有较好的认罪、悔罪态度，且系初犯、偶犯，依法对童名谦从轻处罚。

       对于童名谦所提衡阳市发生大面积贿选也有客观、历史、环境等方面原因的辩解，本院认为，童名谦对其作为衡阳市严肃换届工作纪律第一责任人的职责有明确的认识，在换届选举前的一段时间已出现贿选的苗头和在选举过程中贿选行为开始蔓延时，其担心影响升迁，主观上求稳怕乱，没有及时查处，致使省人大代表选举出现大面积贿选，童名谦对此应当承担直接、主要责任，故童名谦所提此节辩解不能成为对其酌予从轻处罚的理由，本院不予采纳。

       对于童名谦所提其属于过失犯罪，主观恶性不深的辩解，本院认为，本案指控的罪名确系过失犯罪，但刑法在确定该罪的量刑幅度时，已考虑到过失与故意主观恶性的不同，故童名谦所提此节辩解不能成为对其酌予从轻处罚的理由，本院不予采纳。

      对于公诉机关当庭提出的童名谦在办案机关对其调查谈话、采取有关措施前，主动向有关部门投案，并能如实供述主要犯罪事实，具有自首情节的公诉意见及童名谦提出其具有自首情节的辩解，本院认为，依照2009年最高人民法院、最高人民检察院《关于办理职务犯罪案件认定自首、立功等量刑情节若干问题的意见》第一条第一款“犯罪事实或者犯罪分子未被办案机关掌握，或者虽被掌握，但犯罪分子尚未受到调查谈话、讯问，或者未被宣布采取调查措施或者强制措施时，向办案机关投案的，是自动投案”及第二款“犯罪分子向所在单位等办案机关以外的单位、组织或者有关负责人员投案的，应当视为自动投案”的规定，童名谦在办案机关对其进行调查谈话、采取调查措施前，就主动向有关部门递交《投案自首申请书》，自愿接受调查、处理的行为，应当视为自动投案；童名谦在投案后，一直能如实供述主要犯罪事实，故可以认定童名谦具有自首情节，本院对公诉机关的上述公诉意见及童名谦的此节辩解予以采纳。

       对于童名谦所提其一直能如实供述，认罪、悔罪，系初犯、偶犯，希望法庭从宽处理的辩解，本院经审查认为情况属实，对童名谦所提的此节辩解酌予采纳。    北京市第二中级人民法院依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第一款、第六十一条及《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条第二款第（四）项、第  （五）项、最高人民法院《关于处理自首和立功具体应用法律若干问题的解释》第一条之规定，判决：被告人童名谦犯玩忽职守罪，判处有期徒刑五年。

【包头律师后语】

      1．童名谦作为衡阳市委书记，应视为国家机关工作人员。

       虽然我国法律没有明确规定一级党委是一级国家机关，但从我国政治制度的特点，党委实际承担着一定的管理国家的职能，地方各级党委在地方事务中同样承担着一定的领导职能，因此从职权看，党委可以被视作是一级国家机关，市委书记作为一级党委的领导，自然也就能被认定为国家机关工作人员。2003年《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》明确指出，“在乡（镇）以上中国共产党机关、人民政协机关中从事公务的人员，司法实践中也应当视为国家机关工作人员。”故童名谦作为中共衡阳市委书记，属于在乡镇以上中国共产党机关从事公务的人员，应视为国家机关工作人员。

童名谦作为中共衡阳市委书记，在衡阳市换届选举过程中，担任衡阳市换届工作领导小组组长；在市人大一次会议期间，被选为临时党组书记、大会主席团常务主席，根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第十三条第三款、第四款的规定，“县级以上的地方各级人民代表大会举行会议的时候，由主席团主持会议”，“县级以上的地方各级人民代表大会会议设副秘书长若干人；副秘书长的人选由主席团决定。”在人大会议举行期间，主席团虽是临时机构，但同样具有一定与人大常委会、专门委员会相似的职权，可视为是人大临时设立的一个内部机构，属于国家机关，主席团的成员在人大会议召开期间，也就可视为国家机关工作人员。

       2．童名谦在人大选举过程中负有严肃选举纪律、维护选举正常秩序的职责，并在发现有违反选举纪律的行为时负有调查、追究违纪人员责任的职责。选举前、中及后，当有人举报存在贿选问题时，童名谦未组织查处，存在玩忽职守行为，该行为最终导致贿选大面积扩散并造成恶劣影响，行为与结果间存在因果关系。

      根据湖南省委、衡阳市委相关文件的规定，党委书记是换届选举纪律的第一责任人，作为衡阳市委书记、市换届工作领导小组组长，童名谦对选举纪律承担主要责任。当有人在衡阳市人大会议召开前反映省人大代表候选人存在请客送礼等违反选举纪律的行为时，童名谦应按照省委、市委有关文件的规定，“对反映违反换届纪律线索清楚、内容具体的举报，做到收到一件认真查核一件，查实一件严肃处理一件，处理一件及时通报一件”；“对有关换届问题的举报，要及时报告，限时办结。查实一起，处理一起，通报一起，决不姑息”；“对反映问题性质严重的举报进行立项督办”，对所反映的问题有责任指示纪委、组织部门等相关部门进行认真核查，及时处理并将结果公告，以警示所有候选人，但童名谦考虑自己马上要离开衡阳市，为了不影响自己，本着平稳过渡，不出事的心态，没有正确履行职责，没有认真落实中央、省委、市委三级组织的文件精神，不认真调查、不专门查办，不处理相关人员，只是召开会议，传达上级文件精神、口头强调要加强换届纪律，不断重申选举纪律，没有采取实际措施，坚决制止违反选举纪律的行为，间接助长了候选人的贿选行为。   

       在衡阳市十四届人大一次会议期间，童名谦被选为临时党组党组书记、大会主席团排名第一的常务主席，同时还是严肃换届选举纪律第一责任人，负有维护选举纪律的主要责任。当有人反映大会期间有省人大代表候选人送钱拉票的情况时，未能正确履行职责，没有按照省委、市委有关文件的要求及《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第五十八条“主持选举的机构发现有破坏选举的行为或者收到对破坏选举行为的举报，应当及时依法调查处理；需要追究法律责任的，及时移送有关机关予以处理”的规定，及时指示有关部门进行调查、处理、公告，仍仅采取开会强调纪律、与区县委书记单独谈话、加强代表驻地保卫工作，防止无关人员进入等措施，没有进一步的明确、实际的处理措施，其所采取的措施根本不足以警示省代表候选人，没有引起省代表候选人的重视，没能有效阻止候选人公开采取送钱送物等方式进行贿选，一些省代表候选人看到贿选行为未得到处理，开始争相送钱拉票，选举前一两天拉票贿选行为更为严重，贿选行为蔓延，最终造成候选人大面积贿选的局面。

      选举后，当有人明确向时任市委书记的童名谦举报省人大代表选举中存在贿选问题时，童名谦考虑到自己马上要卸任衡阳市委书记一职，为平稳过渡，仍未正确履行职责，没有按照省委、市委文件要求，对于举报线索明确的，采取果断措施让有关部门进行调查、处理，而是指示相关领导采取退款或做思想工作对举报人进行安抚，甚至让人处理掉举报人上交的名片、信封、宣传资料等有关贿选的证据材料，意图压案不报、平息事态，在社会中造成极其恶劣的社会影响。

      综上，童名谦具有玩忽职守的行为，且其玩忽职守行为与衡阳市人大选举省人大代表出现大面积贿选并因此造成极其恶劣的社会影响之间存在因果关系。

      3．童名谦玩忽职守的行为给国家、人民利益造成重大损失，情节特别严重。      现有证据可以证实送钱拉票进行贿选的56名湖南省人大代表被宣布当选无效，5名未送钱但存在失职的省人大代表辞职；收受钱款的518名衡阳市人大代表资格全部被终止。衡阳市及所辖县市区不得不重新选举市人大代表，市人大也不得不重新选举省代表，这一后果可以认定为“其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情”。考虑到此次通过贿选当选的省代表56人，占衡阳市全部当选的省代表的近74%；收受贿选款的市代表518人，占全体参会市代表527人（2名代表因故未参会）的近99%；送出的贿选款达1.1亿余元。涉案人员之多、涉及金额之大。可以说新中国成立以来最严重的贿选案。故可以认定为童名谦的玩忽职守行为具有“其他特别严重的情节”。 人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是人民当家做主，实现人民民主的制度保障，是人民行使国家权力的根本途径，它直接体现人民民主专政的国家性质，是我国其他国家管理制度的基础和国家机关权力的来源。因此，贿选不仅是一种腐败行为，是以金钱换取代表手中的选举权，一种权钱交易的行为，同时是对党纪国法的无视和践踏，严重玷污了人民代表大会制度，直接动摇了我国政治制度的根基，极大伤害了人民群众寄予厚望的人民代表的形象和公信，极大伤害了人民群众对人民代表大会制度的信任和信心，同时也是对党和国家制度和形象的严重损害。本案的发生在网上引起了很多针对我国人民代表大会制度的负面评论，可以认定童名谦的玩忽职守行为造成了“特别恶劣的社会影响”。

    综上，根据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条第二款第（四）项“造成特别恶劣社会影响的”第（五）项“其他特别严重的情节”应当认定玩忽职守情节特别严重的规定，可以认定童名谦的玩忽职守行为情节特别严重。