基本信息

案号：（2017）苏06行终154号

案件类型：行政

案由：

审理法院：江苏省南通市中级人民法院

审理程序：二审

裁判日期：2017-05-11

关键词

尚未售出；未经检疫肉类；存放

案情摘要

一审法院经审理查明，汤爱平系如皋市丁堰镇浩浩农产品经营部个体业主，经营范围为生鲜食用农产品零售。2014年12月12日，原南通市如皋工商行政管理局在汤爱平经营场所冷库内发现存有无骨冷冻牛肉50箱，计1250公斤。产品标识为“EXPORTEDBY：AOVEXPORTSPVT．LTD．UTTARPRADESH，ORIGN：INDIA，DESCRIPTION：FRPZENBONELESSBUFFALOMEAT，SLAUGHTERHOUSE：APEDA／133（中文翻译为：出口商：AOV出口贸易有限公司，原产地：印度，产品描述：无骨冷冻牛肉，屠宰场：印度农产品和加工食品出口发展局／133）-7及‘黄瓜条’”等。原南通市如皋工商行政管理局于当日对汤爱平立案调查。12月31日，如皋市人民政府办公室发文设立如皋市市场监督管理局（以下简称如皋市监局），将原南通市如皋工商行政管理局的职责划给如皋市监局。调查期间，如皋市监局对汤爱平调查询问，汤爱平陈述，其从某苏州老板处以38元／公斤的价格购进50箱印度牛肉。汤爱平不能提供该批牛肉的检验检疫证明。2015年3月3日，如皋市监局委托如皋市价格认证中心对案涉牛肉进行价格鉴证，3月15日，该中心作出价格鉴证结论书，认定案涉牛肉在鉴证基准日（2014年12月12日）的市场价格为43元／公斤，计算货值53750元。9月9日，如皋市监局向汤爱平送达行政处罚听证告知书，告知其享有陈述、申辩及听证的权利。10月13日，根据汤爱平的申请，如皋市监局举行了听证。2016年1月28日，如皋市监局作出作出皋市监罚字（2016）05001号行政处罚决定书（以下简称05001号处罚决定），认定汤爱平于2014年11月购进50箱标有“原产地印度”的未经检验的无骨冷冻牛肉（每箱25公斤），存放于经营场所用于销售（违法经营货值为53750元）的行为违反了2009年《中华人民共和国食品安全法》（以下简称2009食品安全法）第二十八第六项的规定，根据该法第八十五条的规定，决定没收未经检疫的牛肉50箱（计1250公斤），处经营额5倍罚款计268750元。汤爱平不服，于同年4月3日向南通市食品药品监督管理局（以下简称南通食药监局）申请行政复议，南通食药监局于4月5日收到复议申请，因汤爱平申请书中行政复议机关表述有误，要求汤爱平予以更正。4月15日，汤爱平重新提交行政复议申请，6月13日，南通食药监局作出南通食药监复决字（2016）1号行政复议决定，维持原行政行为。汤爱平不服，提起行政诉讼，要求撤销如皋市监局所作处罚决定及南通食药监局所作行政复议决定。 一审法院认为，食品销售不仅仅指将货物放置于货架上对外出售的一个动态行为，还包括一系列环节，食品销售者购进违法食品并存放于仓库等场所的行为属于销售的中间环节。汤爱平作为食品销售者，明知市场上买卖牛肉须有检验检疫证明，仍购进无检验检疫证明的案涉牛肉放置于经营场所冷库内，其用于销售的目的非常明显，且汤爱平在如皋市监局也对其予以认可。如皋市监局认定汤爱平的行为属于食品销售并无不当。2009食品安全法第二十八条第六项和2015年《中华人民共和国食品安全法》（以下简称2015食品安全法）第三十四条第八项均规定“未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类，或者未经检验或者检验不合格的肉类制品”属于禁止生产经营的食品，汤爱平销售未经检验检疫牛肉的行为违反上述规定，应予处罚。由于汤爱平未能提供合同或者发票等凭证，如皋市监局对同类牛肉的销售价格进行调查，相关人员反映同类牛肉的销售价格为42-44元／公斤。如皋市监局又委托如皋市价格认证中心对案涉牛肉进行了价格鉴证，如皋市价格认证中心出具的鉴证结论书具备法律效力，应予确认。而经认证，案涉牛肉市场价格为43元／公斤，并不明显高于市场价格，应当认定如皋市监局对案涉牛肉的货值确定为43元／公斤是适当的。汤爱平经营的牛肉货值金额为53750元，适用2015食品安全法对其处罚的罚款数额远高于适用2009食品安全法的数额，如皋市监局根据法不溯及既往的原则对汤爱平适用2009食品安全法进行最低幅度的处罚合理有据。如皋市监局立案后，履行了调查、处罚前的听证、处罚前的告知、作出行政处罚决定及送达处罚决定等行政程序，符合《中华人民共和国行政处罚法》的规定，程序合法。行政复议原则上采取书面审查的方式，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见，南通食药监局未在复议程序中组织双方质证并不构成复议程序违法。 综上，一审法院认为如皋市监局所作行政处罚事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法，南通食监局所作复议决定程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回汤爱平的诉讼请求。 汤爱平不服一审判决，向本院提起上诉称，1．被诉处罚决定认定事实不清，案涉牛肉是被上诉人如皋市监局在上诉人汤爱平仓库内发现的，牛肉处于贮存状态，上诉人汤爱平并无销售牛肉行为，此外，案涉牛肉经检验符合国家标准，不属于影响公众身体健康和生命安全的食用农产品；2．被诉处罚决定适用法律错误，2015食品安全法将“食品的贮存和运输”明确列为调整范围，而法律规定的经营则是指销售行为，根据新法优于旧法的原则，本案应适用2015食品安全法，而且案涉牛肉是生牛肉，属于食用农产品，应当按照国家关于食用农产品的规定进行调整；3．被上诉人如皋市监局程序违法，本案自2014年12月12日案发至被上诉人如皋市监局于2016年3月29日向上诉人汤爱平送达处罚决定，历时超过1年4个月。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判。 被上诉人如皋市监局辩称，1．上诉人汤爱平称牛肉处于贮存状态没有销售的理由不能成立，上诉人汤爱平系生鲜食用农产品销售个体户，案涉牛肉放在冷库用于销售的目的非常明显。2015食品安全法列明食品的贮存运输并未排除食品生产经营者的贮存行为仍然属于销售行为的一部分；2．案涉牛肉是否属于食用农产品不影响案涉处罚决定，处罚决定书系按照禁止生产经营未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类进行的处罚；3．上诉人汤爱平提出其缴纳的质量保证金3万元的说法与事实不符，实际情况是案件查处过程中上诉人汤爱平自愿缴纳了3万元暂收款；4．上诉人汤爱平称其在等待客户提供检验检疫证的说法，与行政程序中的陈述不一致，其对于购进案涉牛肉必须由检疫证是明知的，上诉人汤爱平行为属于明知故犯。综上，案涉处罚决定及一审判决事实清楚，证据充分，合法有据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人南通食药监局辩称，上诉人汤爱平的行为在于销售牛肉，贮存牛肉并非一个独立的保存行为，而是销售环节中的一环，未经检验检疫的牛肉经事后检测是否有毒有害，不影响对上诉人汤爱平行为的定性，被上诉人如皋市监局按照2009年食品安全法的规定对上诉人汤爱平适用最低幅度的处罚，合理适当。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，2015年3月7日，被上诉人如皋市监局经负责人批准，延长办案期限30日，同年4月6日，经该局案审会批准，同意继续延期。

争议焦点

被诉处罚决定将上诉人的行为定性为经营未经检验检疫的肉类是否正确。

裁判要点

食品安全法中销售食品行为和贮存食品行为有各自的调整范围和对应违法形态，以销售为目的存放未经检疫肉类的行为，即使被查获时肉类尚未售出，亦不属于违法贮存行为，而构成销售未经检疫肉类的行为。

适用法律

《动物检疫管理办法》第三条第二款,《进出口肉类产品检验检疫监督管理办法》第七条,《中华人民共和国农产品质量安全法》第二条第一款,《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十七条,《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项