农民转让自有宅基地的行为是否构成非法转让土地使用权罪

一、基本案情

被告人王志芳，男，1953年7月4日出生，农民。因涉嫌犯非法转让土地使用权罪于2014年4月18日被逮捕，2015年1月16日被监视居住。

安徽省灵璧县人民检察院以被告人王志芳犯非法转让土地使用权罪，向灵璧县人民法院提起公诉。

被告人王志芳认为其行为不构成犯罪。理由是：（1）对宅基地上建筑物估价的鉴定意见不准确，未包括其平整宅基地时垫的渣土和地基的价值，结论不合理。（2）农民转让自有宅基地的行为在当地很普遍，转让给外县、外省的也有很多，均未被追究刑事责任。

被告人王志芳的辩护人提出：（1）土地管理相关法律法规均未规定农民买卖自有宅基地的房屋构成犯罪，安徽省的地方性法规亦未禁止此类行为。农民转让宅基地和地上房产的行为在当地很普遍，均未被追究刑事责任。（2）鉴定意见未包括垫的渣土和地基的价值，不能作为定案依据。（3）王志芳系合法取得宅基地且未破坏土地资源，本案不适用《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称《破坏土地资源刑事案件解释》）的相关规定。

灵璧县人民法院经审理查明：

被告人王志芳因拆迁取得位于灵璧县朝阳镇朝阳街的一块425平方米的宅基地，并于1996年3月26日取得该块宅基地的集体土地建设用地使用证，用途为住宅。2001年4月20日，灵璧县人民政府为王志芳的宅基地登记注册发证。2010年8月，王志芳的儿子王冬与灵璧县建设局朝阳规划建设管理所签订了规划综合技术服务协议书，内容为王冬在宅基地上必须按规划进行建设，王冬后按协议一次性缴纳了2000元规划综合技术服务费，并在该块宅基地上修建了5间砖墙、石棉瓦顶房屋和1间小平房。

2011年3月，经被告人王志芳同意，王冬以68万元的价格将前述宅基地及附属的6间房屋出售给灵璧县朝阳镇裴集村农民赵龙。2011年3月15日，赵龙将68万元价款全部付清，随后准备在上边建设新房。2012年11月，灵璧县建设局朝阳规划建设管理所以赵龙未办理建设工程规划许可证为由责令其停止施工。赵龙未停止施工，并于2013年11月拆除了该宅基地上的原有房屋，并将新房建好后实际使用。案发后经鉴定，涉案宅基地上的六间房屋在2013年2月的价值为49 266元。

2014年4月8日，灵璧县公安局以被告人王志芳涉嫌犯非法转让土地使用权罪对其立案侦查并采取刑事强制措施。灵璧县国土资源局于当月22日下发通知，认为王志芳在申请该宗土地登记时只提供土地权属来源证明，隐瞒使用土地的时间和建房时间，没有履行用地报批手续直接进行土地登记，违反了原《土地管理法》第38条的规定，于同年6月11日公告注销涉案宅基地的集体土地建设用地使用证。

灵璧县人民法院认为，被告人王志芳以牟利为目的，违反土地管理法规，非法转让土地使用权，情节严重，其行为已构成非法转让土地使用权罪。公诉机关指控的罪名成立。根据本案的事实、性质、情节及对社会的危害程度，依照《中华人民共和国刑法》第二百二十八条，第五十二条，第五十三条，第六十四条，第六十一条，第六十二条及最高人民法院《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第一条第四项之规定，以非法转让土地使用权罪判处被告人王志芳有期徒刑九个月，并处罚金人民币五万元，对王志芳的违法所得予以追缴。

一审宣判后，王志芳不服，以其行为不构成犯罪为由提出上诉。

宿州市中级人民法院经审理，于2014年12月14日裁定撤销原判，发回重审。灵璧县人民法院另行组成合议庭，经开庭审理，于2015年8月10日作出判决，再次以非法转让土地使用权罪判处王志芳有期徒刑九个月，并处罚金人民币五万元，对王志芳的违法所得予以追缴。

宣判后，被告人王志芳上诉提出：（1）原判认定其牟利63万余元错误。关于房屋价值的鉴定意见未包括垫土及地上物投入的价值，且房屋评估价值不等于市场成交价或最终拍卖价。（2）原判认定其违反土地管理法规错误。有关土地管理的相关法律和行政法规均未规定农民买卖宅基地上房屋的行为定应予追究刑事责任。安徽省人民政府2013年10月28日出台的《关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》规定“允许集体建设用地通过出让、租赁、作价出资、转让等方式依法进行流转，用于工业、商业、旅游和农民住宅小区建设等”，此意见说明了流转宅基地不仅不违反规定，还于法有据。（3）原判适用《破坏土地资源刑事案件解释》错误。其是合理合法取得宅基地使用权且对该土地进行维护，不存在破坏土地资源的情况。综上，请求二审法院依法改判其无罪。

宿州市中级人民法院经审理认为，原判认定王志芳转让宅基地及房屋的事实清楚，但认定获利63余万元的事实不清、证据不足。根据《土地管理法》及相关行政法规，目前我国法律没有规定农民转让自有宅基地的行为构成犯罪，被告人王志芳转让自有宅基地的行为不构成非法转让土地使用权罪。原判认定王志芳转让宅基地的行为构成非法转让土地使用权罪不当，予以纠正。对王志芳的上诉理由，予以采纳。依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百二十五条第一款（三）项、第一百九十五条第（二）、（三）项的规定，判决撤销原审判决，改判王志芳无罪。

二、主要问题

 农民私自转让自有宅基地的行为，是否构成非法转让土地使用权罪？

三、裁判理由

对于如何认定被告人王志芳转让自有宅基地行为的性质，审理中有两种意见：

我们同意第二种意见，被告人王志芳转让自有宅基地的行为不宜按非法转让土地使用权罪定罪处罚。理由是：

1.从农村宅基地制度的政策导向来看，对转让自有宅基地的行为不宜追究刑事责任

2.本案未达到非法转让土地使用权罪“情节严重”的入罪标准

3.参照最高人民法院关于涉农村宅基地刑事案件的批复精神，对于转让自有宅基地的行为不宜按犯罪处理

撰稿：最高人民法院刑二庭  郭慧 初立秀

审编：最高人民法院刑二庭  王晓东

来源：《刑事审判参考》第114集
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