包头律师张万军教授：—工伤职工积极寻求救济期间不能计算在工伤认定申请期限内


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包头律师张万军教授：—工伤职工积极寻求救济期间不能计算在工伤认定申请期限内

文章来源：包头律师事务所发布者：包头律师发布时间：2025-07-21 18:05:03 阅读：次

作者：张万军，江苏连云港东海县人，毕业于西南政法大学，法学博士，现任教内蒙古科技大学法学系，法学教授，内蒙古钢苑律师事务所律师。
一、本案基本事实及裁判观点
本案中，杨某甲于2018年10月26日在北京市朝阳区太阳宫桥附近工地工作时受伤。由于建筑工程存在层层分包，杨某甲起初无法确定真正的用人单位，即承担工伤保险责任的主体。他先尝试与工地负责人、王某等人协商赔偿未果，遂于2019年3月13日向北京市朝阳区人民法院提起提供劳务者受害责任纠纷之诉，试图通过民事诉讼途径确定责任方并索赔。该民事诉讼过程复杂，法院为查明真正的责任主体，多次追加被告（某甲公司、某乙公司、某丙公司），直至2021年10月11日的庭审中，才最终确定某丙公司为涉案工程的劳务分包公司，即杨某甲的用人单位。杨某甲于2021年10月22日获准撤诉后，随即于2021年12月15日向北京市朝阳区人力资源和社会保障局（朝阳区人社局）正式提交工伤认定申请。
   朝阳区人社局审查后认为，杨某甲受伤发生在2018年10月26日，申请提交于2021年12月15日，明显超过了《工伤保险条例》第十七条第二款规定的“事故伤害发生之日起1年内”的申请期限，故于2021年12月22日作出《不予受理决定书》。
杨某甲不服该决定，提起行政诉讼。北京市朝阳区人民法院经审理认为：虽然杨某甲提交工伤认定申请的时间距离受伤已逾三年，但其延误具有正当理由。核心在于，根据《工伤保险条例》第十八条规定，申请工伤认定必须提交证明劳动关系的材料。杨某甲在受伤后并非怠于行使权利，而是因建筑行业层层转包、分包的乱象，导致其客观上无法立即确定用人单位。他积极采取了合法途径（提起民事诉讼）寻求救济，以确定责任主体。在民事诉讼过程中，法院为查明事实多次追加被告，这一过程符合现实情况和司法实践，并非杨某甲自身原因造成延误。根据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第七条的规定，“由于不属于职工或者其近亲属自身原因超过工伤认定申请期限的，被耽误的时间不计算在工伤认定申请期限内”。杨某甲从受伤之日（2018年10月26日）到通过民事诉讼明确知晓用人单位（2021年10月11日）的这段时间，属于“非因自身原因被耽误的时间”，不应计算在1年的工伤认定申请期限内。因此，杨某甲于2021年12月15日提出申请，并未超过法定期限。朝阳区人社局未全面调查核实杨某甲确定用人单位的艰难过程，仅以表面时间超期为由不予受理，属于认定事实不清、适用法律错误。法院最终判决：撤销朝阳区人社局作出的《不予受理决定书》，并责令其在判决生效后六十日内对杨某甲的工伤认定申请重新处理。该判决已生效。
（案例来源：人民法院案例库，杨某甲诉北京市朝阳区人力资源和社会保障局行政确认案，入库编号：2024-12-3-007-003）
裁判要旨：
当前建筑工程领域层层转包、分包现象较为普遍，工伤职工多借助起诉提供劳务者受害责任纠纷的诉讼策略，来确定劳务分包公司，从而确定承担工伤保险责任的用工单位，但也由于在民事案件中法院需多次追加被告而延长了诉讼周期，以致于耽误了工伤认定申请时间。在此过程中，可以体现工伤职工积极寻求救济的主观状态，而在客观上也采取了合法有效的救济途径，其救济过程符合现实情况、司法实践和生活常理，其未能在法定期限提起工伤认定申请不能归因于其自身原因，其通过提起民事诉讼来确定用工单位的时间不应计算在其工伤认定申请期限内。
二、穿透形式期限，保障实质正义
本案的裁判结果及其确立的裁判要旨，深刻体现了行政法与工伤保险立法保护劳动者权益的核心价值取向，是对机械适用法定期限可能导致实质不公的必要矫正。其法理基础可从以下两个层面深入剖析：
（一） “非因职工自身原因”的司法认定：以积极维权行为为核心
《工伤保险条例》设定1年申请期限的立法本意，在于敦促劳动者及时主张权利，便于行政部门调查取证，稳定社会关系。然而，期限制度不能异化为剥夺劳动者实质权益的“铁栅栏”。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第七条创设的“非因职工自身原因耽误的时间不计入申请期限”规则，正是对形式期限僵化性的重要缓冲阀。
本案中，法院对“非因职工自身原因”的认定，精准把握了该规则的精髓：
1.“原因”的客观性归责。导致杨某甲无法按时申请的关键障碍，是“确定用人单位”这一法定的工伤申请前提条件（《条例》第18条）无法满足。这种障碍并非源于杨某甲的主观懈怠（如明知单位是谁却拖延不申请），而是源于建筑行业违法分包、转包导致劳动关系主体模糊这一客观现实困境。这种困境的产生，首要责任在于违法的分包转包方（用人单位一方），其次在于行业监管的复杂性。将因此耽误的时间归责于毫不知情且积极行动的劳动者，显失公平。法院明确指出，“无法确定用人单位应属用人单位原因”，这清晰地将延误的根源归责于责任主体不明这一客观状态及其背后的违法用工方。
2.“积极寻求救济”的充分性证明。判断是否属于“非自身原因”，劳动者的主观状态和客观行为是核心考察点。杨某甲受伤后，其行为链条清晰完整：找现场负责人交涉 → 找王某协商 → 协商不成及时提起民事诉讼索赔。其选择的民事诉讼路径，是当时法律框架下确认责任主体、获取赔偿的最主要且合法的救济途径。在整个诉讼过程中（从2019年3月立案到2021年10月明确主体），杨某甲作为原告，其行为（配合法院调查、参与庭审）体现了持续主张权利的积极状态。法院谈话笔录、庭审笔录等证据有力佐证了其维权的主动性和过程的曲折性（法院多次追加被告）。法院认定其“积极寻求救济”、“救济过程符合现实情况、司法实践和生活常理”，完全符合《规定》第七条对“非自身原因”的实质要求。
3.“被耽误时间”的合理界定。法院将“被耽误的时间”界定为“为取得符合《工伤保险条例》第十八条规定条件材料的时间”，具体指从受伤之日（2018.10.26）到通过民事诉讼知晓用人单位（2021.10.11）的整个期间。这个界定是合理的。因为只有明确了用人单位，杨某甲才能满足法定的申请条件，其工伤认定申请才具有可受理性。在此之前，即使他向人社局申请，也极可能因材料不全（缺乏劳动关系证明）而被要求补正或不予受理。这段时间的耗费，是解决工伤认定前置障碍（确认劳动关系主体）所必需的、非因劳动者过错导致的合理期间。
（二）回应建筑行业痼疾：司法实践对复杂现实的务实调适
本案裁判要旨特别点明了“当前建筑工程领域层层转包、分包现象较为普遍”的背景，这绝非泛泛而谈，而是司法直面社会现实复杂性的体现，其法理意义在于：
1.承认特殊行业的维权困境。建筑行业违法分包、转包导致劳动关系认定难、责任主体追溯难，是长期存在的顽疾。工伤劳动者往往处于信息链的最底端，面对的是层层叠叠的“包工头”和公司，其确认真正符合《工伤保险条例》规定的“用人单位”（具备用工主体资格、承担工伤保险责任）的难度极大、成本极高。司法实践不能无视这一普遍存在的、结构性的维权障碍。
  2.肯定合理诉讼策略的正当性。裁判要旨明确指出，工伤职工“多借助起诉提供劳务者受害责任纠纷的诉讼策略，来确定劳务分包公司，从而确定承担工伤保险责任的用工单位”。这实际上是对劳动者在特定行业、特定困境下所采取的务实且合法的维权路径给予了司法认可。当直接确认劳动关系存在巨大障碍时，通过侵权诉讼（提供劳务者受害责任纠纷）在诉讼中由法院依职权查明工程发包、分包链条，进而锁定符合用工主体资格的单位，是一种行之有效且常见的策略。法院理解并尊重了劳动者这种“曲线救国”的维权智慧。
3.明确司法程序延误的可宥性。在通过民事诉讼确认主体的过程中，“法院需多次追加被告而延长了诉讼周期”是普遍现象。这种延误源于案件本身的复杂性（涉及多个潜在责任主体）和司法程序的内在要求（保障各方诉讼权利、查明事实），是劳动者个人完全无法控制的因素。将这种因寻求公力救济（司法程序）本身固有的、合理的、非因劳动者过错导致的程序性耗时，归责于劳动者并因此剥夺其申请工伤认定的权利，是极不合理的。本案裁判要旨旗帜鲜明地指出，此段时间“不应计算在其工伤认定申请期限内”，这实质上是将劳动者寻求司法救济的合理期间视为法定期限的中止或扣除，是对法律条文进行的符合立法目的和公平原则的扩张性解释。
    杨某甲案是司法智慧在复杂社会现实与刚性法律规定之间寻求平衡的典范。它深刻诠释了“非因职工自身原因”的丰富内涵，强调了对劳动者积极维权行为的实质性审查；它更是直面建筑行业乱象，以务实的司法态度，为身处维权困境中的工伤劳动者开辟了一条符合法理与情理的救济通道，有力维护了《工伤保险条例》保障工伤职工权益的立法初衷，彰显了实质正义的法治精神。对于广大劳动者，尤其是建筑行业从业者，此案提示：在遭遇工伤且因客观原因（如责任主体不明）难以立即申请认定时，务必像杨某甲一样，积极、持续地通过合法途径（协商、投诉、尤其是民事诉讼）去确认责任主体并保留证据，这是未来成功主张工伤权益的关键。对于行政部门，此案则警示：在审查工伤申请时限时，必须深入调查超期背后的原因，机械适用“一年”期限而罔顾劳动者维权的艰辛历程与合理障碍，必将面临司法的否定性评价。
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