江维明诉无锡市北塘区卫生局不履行

                      医疗事故责任判定法定职责案

      关键词：医疗事故  鉴定材料  责任判定

【裁判要点】

    医疗事故责任认定，既可以通过行政程序处理，也可以在民事诉讼中进行处理。类似情形中，通过行政处理，还是直接进行民事诉讼，选择权在于当事人，不能由行政机关来作出要求。

    对于行政机关受理申请后迟迟不作处理，而处理该事项的期限又未作明确规定的，依据最高人民法院司法解释，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，诉讼过程中行政机关仍未作出相应处理的，人民法院判决其在一定期限履行职责。

【案件索引】

一审：江苏省无锡市北塘区人民法院( 2013)北行初字第0001号(2013年11月13日)

【基本案情】

    原告江维明诉称：因与无锡市第三人民法院（以下简称无锡市三院）发生医疗事故争议，其于2011年12月14日向被告无锡市北塘区卫生局（以下简称北塘区卫生局）提出医疗事故争议处理申请。北塘区卫生局受理后委托无锡市医学会医疗事故技术鉴定办公室（以下简称无锡市医学会鉴定办）组织医疗事故技术鉴定。2012年3月5日，北塘区卫生局向其送达《关于中止江维明医疗事故争议处理的函》（以下简称《中止处理函》）。后其先后请求被

告责令无锡市三院提交《中止处理函》列明所缺的血气分析报告；对无锡市三院是否如实提供病历资料进行认定；对住院病历真实性有异议的部分进行复印、封存，委托司法鉴定机构进行鉴定；继续组织医疗事故鉴定，但被告均未答复。在此期间，其委托南京东南司法鉴定中心对部分住院病历进行鉴定，根据鉴定意见书，该部分病历不具有真实性。2012年8月，北塘区卫生局送达《关于终止江维明医疗事故争议处理的函》（以下简称《终止处理函》）后，

其向北塘区卫生局送达《判定医疗事故等级及责任程度请求书》（以下简称《请求书》），北塘区卫生局至今仍未处理。据此，原告江维明认为无锡市三院伪造病历，不如实提供材料，导致不能进行医疗事故技术鉴定，请求判令北塘区卫生局履行职责，依据卫生部卫政法发[2005] 28号《卫生部关于医疗机构不配合医疗事故技术鉴定所应承担的责任的批复》(以下简称卫政法发[2005] 28号批复）、卫政法发[2007] 135号《卫生部关于卫生行政部门是否有权直接判定医疗事故的批复》（以下简称卫政法发[ 2007]135号批复），对其与无锡市三院医疗事故争议一案是否构成医疗事故作出认定，并承担本案诉讼费用。

    被告北塘区卫生局辩称：江维明递交医疗事故争议处理申请书后，该局于2012年1月20日委托无锡市医学会鉴定办组织医疗事故技术鉴定，后因缺少医学影像资料及江维明对住院病历真实性提出异议，无锡市医学会鉴定办中止鉴定。2012年5月17日，江维明自行委托南京东南司法鉴定中心对部分住院病历形成时间进行鉴定。江维明提出判定医疗事故等级责任程度请求后，已建议其通过民事诉讼维权。在此期间，该局组织调解，并参加了无锡市卫生局等多家单位就医疗事故争议进行的协调，因医患双方提出的补偿额差距悬殊而调解未果。2013年2月18日，该局已分别向江维明和无锡市三院送达了受理江维明请求判定医疗事故等级及责任程度的通知书，表示将依照法律、法规及规定进行审查处理，故请求驳回江维明的诉讼请求。    

    法院经审理查明：因与无锡市三院发生医疗事故争议，江维明于2011年12月14日，向北塘区卫生局提出医疗事故争议处理申请。北塘区卫生局受理后，于2012年1月20日委托无锡市医学会鉴定办进行技术鉴定。2012年2月29日，无锡市医学会鉴定办函告北塘区卫生局，函中载明：缺江维明在无锡市三院的医学影像资料及江维明对住院病历的真实性提出异议，中止组织本次医疗事故技术鉴定，中止期限最迟至2012年5月29日，届时鉴定程序将自动终结。2012年3月5日，北塘区卫生局向江维明送达《中止处理函》，函中载明了无锡市医学会鉴定办中止技术鉴定的原因及中止期限，并建议江维明通过司法或协商途径解决医疗事故争议。

    2012年5月17日，江维明持自己先后两次取得的病历资料，自行委托南京东南司法鉴定中心进行鉴定，2012年6月18日，南京东南司法鉴定中心出具鉴定意见书，分析说明两份《病历记录》相对应记录内容的排版不一致且相同时间内记录内容不同。鉴定意见为：据现有材料，送检两份《病历记录》复印件的原件之间形成时间不同，《手术记录》与《病理检验申请单》《病理检查报告单》中部分记录内容不一致。

    后北塘区卫生局组织医疗事故争议的调解会，但江维明未参加调解会。2012年7月30日，北塘区卫生局函告江维明终止处理医疗事故争议。2012年8月8日，江维明向北塘区卫生局提交《请求书》，要求直接判定医疗事故等级及责任程度。2013年2月18日，北塘卫生局向江维明、无锡市三院送达受理江维明提出判定医疗事故等级及责任程度请求，并将依照法律、法规及规定进行审查处理的通知书。后北塘区卫生局未做处理，江维明依据卫生部卫政法发[2005] 28号、[2007]135号批复诉至法院，请求判令北塘区卫生局判定医疗事故等级及责任程度。

    卫生部2005年1月21日所作卫政法发[ 2005]28号《卫生部关于医疗机构不配合医疗事故技术鉴定所应承担的责任的批复》载明：医疗机构违反《医疗事故处理条例》的有关规定，不如实提供材料或不配合相关调查，导致医疗事故技术鉴定不能进行的，应当承担医疗事故责任。患者向卫生行政部门提出医疗事故等级及责任程度请求的，卫生行政部门可以委托医学会按照《医疗事故等级标准（试行）》，对患者人身损害的后果进行等级判定，若二级、三级医疗事故无法判定等级的，按同级甲等定。责任程度按照完全责任判定。卫生部2007年4月23日作出的政法发[ 2007]135号《卫生部关于卫生行政部门是否有权直接判定医疗事故的批复》载明：根据《医疗事故处理条例》第二十条、第三十六条等规定，对不需要进行医疗事故技术鉴定的或者医疗机构不如实提供材料、不配合调查，导致医疗事故技术鉴定不能进行的，卫生行政部门可以依据调查结果对医疗事故争议进行直接判定。

【裁判结果】

    江苏省无锡市北塘区法院于2013年11月13日作出( 2013)北行初字第0001号行政判决：无锡市北塘区卫生局自本判决发生法律效力之日起六十日内，对江维明请求判定医疗事故等级及责任程度的申请，依法作出处理。一审判决后，双方当事人均未提出上诉，该判决已经发生法律效力。

【裁判理由】

    法院生效裁判认为：行政机关应当在其法定职责范围内依法、及时作出具体的行政行为。行政行为是否完成，需要审查行政行为的全过程。行政相对人提出申请，行政机关既要根据职责决定是否受理，还要在受理后的法定期限或合理的期限内，依据事实及法律法规，作出相应的处理。本案中，北塘区卫生局作为卫生主管行政机关，具有对辖区内的医疗纠纷进行协调处理的职责，在患者因与医疗机构发生医疗事故争议，提出相关申请后，理应及时作出受理决定并依法予以处理的行政行为。

    关于作出行政行为的期限，最高人民法院《关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第三十九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼的，人民法院应当受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”本案从2012年8月24日，江维明向北塘区卫生局寄交《判定医疗事故等级及责任程度请求书》起算，至今已远超上述规定的期限。北塘区卫生局于2013年2月18日受理江维明请求判定医疗事故等级及责任程度的申请，至今亦逾60日未作出相应处理，且无正当合理的理由，属怠于履行工作职责。

【案例注解】

    本案审理中涉及两个问题，一是如何认定卫生部明确卫生行政部门具有判定医疗事故责任及等级职权的批复的效力；二是如何判断卫生行政部门针对行政相对人提出不同的申请，是否及时、适当地履行了职责。

    《医疗事故处理条例》第三十六条规定卫生行政部门判定是否属于医疗事故的前提，是接到医疗机构关于重大医疗过失行为的报告，该规定不能适用本案；《医疗事故处理条例》第二十八条第四款也仅确定了医疗机构承担责任的归责原则。卫生部的两个批复虽属行政规范性文件，但进一步细化明确了卫生行政部门可直接判定医疗机构承担医疗事故责任及医疗事故的等级职责，符合《医疗事故处理条例》的立法精神。有利于规范、监管医疗行为，减少医患矛盾，保护患者的合法权益。故对两个批复的效力应予认可，但需要考量适用批复的情形。本案中，委托鉴定终止，卫生行政部门未作调查，不能确定导致不能鉴定的原因是医疗机构不如实提供材料、不配合调查，故本案不能直接适用上述批复。

    关于卫生行政部门是否适当履行职责的问题，本案中，江维明向卫生行政部门先后提出了处理医疗事故争议和判定医疗事故责任的两个申请。对前一个申请，北塘区卫生局在当事人争议较大，通过调解无法解决争议后，终止医疗事故争议处理，符合《医疗事故处理条例》的规定，应属适当履行职责。但对后一个申请，北塘区卫生局受理后未作处理，应属未履行职责。判令卫生行政部门依法作出处理，即间接要求卫生行政部门对医疗行为进行必要的调查，以使行政处理更有针对性。

    关于履职期限，因《医疗事故处理条例》及两个批复均未规定卫生行政部门判定医疗事故责任及等级的期限，故适用最高人民法院司法解释规定的60日的期限较为合理，这也有利于督促行政机关及时作出行政处理。