代建明诉厦门市建设与管理局不履行法定职责案

    关键词：行政许可  行政给付  社会保障性住房资格审核

【裁判要点】

    社会保障性住房的资格审核行为并非行政许可行为，其不具有行政许可的本质特征，不适用行政许可期限的限制。社会保障性住房资格审核实质是行政给付行为中的一个过程行为。

【案件索引】

    一审：福建省厦门市思明区人民法院( 2014)思行初字第44号（2014年6月5日）

    二审：福建省厦门市中级人民法院( 2014)厦行终字第61号（2014年8月20日）

【基本案情】

    原告代建明诉称：2012年5月21日，原告向厦门市湖里区塘边社区居民委员会（以下简称塘边居委会）申请经济适用住房预约登记，该社区工作人员认为原告名下有一套房产，不符合经济适用住房申请条件，而错误引导原告申请保障性商品房预约登记，还向其发放保障性商品房轮候号2904。2013年1 1月12日，被告以原告名下有房产为由，电话告知原告不符合保障性商品房的申请条件。原告认为其在申请保障性商品房时虽然填写家庭成员名下无房产，但递交的申请资料中有一份其所有的房产证复印件，明显不符合保障性商品房申请条件。但被告在原告递交申请约一年半后才告知原告不符合申请条件，导致原告错失了第八批经济适用住房的选房资格。且厦门市保障房申请系统已于2014年2月12日关闭，相关政策也已经调整，原告今后不能申请保障性商品房和经济适用住房。因此认为被告迟延履行审核义务的行为属于行政不作为。

    被告厦门市建设与管理局辩称：(1)被告对于原告的保障性商品房申购轮候资格审核的行为并非行政许可行为；(2)被告依法对原告的保障性商品房申购申请进行审核．并于2013年12月26日组织公示，尽到了审核义务，没有行政不作为；(3)被告经审核并公示，认为原告不符合厦门市保障性商品房申请条件，取消其轮候资格，该行政行为符合《厦门市社会保障性住房管理条例》的相关规定，并无不当；(4)被告的审核行为没有超期；(5)社区居民委员会的收件行为系独立的行政行为，并非被告授权或委托的行为；且按原告的现有条件，即便其申请经济适用住房，亦难以达到申请条件。因此，无论保障性商品房的审核是否耽误原告申请经济适用住房的时间，都不对其构成实质性影响，没有造成所谓的损失。

    法院经审理查明：2012年5月21日，原告在塘边居委会填写了厦门市保障性商品房申请表，同时在承诺书上签名确认。承诺书第五条载明：“本人及共同申请家庭成员已知晓并符合下列条件，或愿遵照下列条件执行：……2．申请家庭成员名下均无房产，申请前5年内无任何房产转让行为，未购买过房改房、统建房、解困房、经济适用房等政策性住房……”原告依规定提交了相关申请材料，其中包括一份原告名下的地址为湖里区华荣路××号×××室房屋的产权证复印件及该房屋的房地产估价报告。同日，塘边居委会向原告出具保障性商品房受理回执单，该回执单载明：经审核，所提供的申请材料齐全，且基本符合申请条件，予以受理，并提交市住宅建设与管理办公室做进一步审核，受理轮候号2904。2013年8月2日，厦门市社会保障性住房建设与管理办公室批复市住房保障管理中心，同意开展第八批经济适用住房及第六批保障性商品房申请户预约登记分配工作。2013年8月12日起，市住房保障管理中心开始进行预约登记工作。2013年8月20日，原告提交预约登记申请。市住房保障管理中心向原告出具厦门市保障性商品房预约登记回执单，该回执单载明：中心已成功受理其提交的保障性商品房预约登记申请。登记预约工作结束后，中心将对申请家庭进行资格审核并组织资格公示，对符合购房资格的安排集中选房。由于房源并不十分充足，中心将按轮候号先后安排选房，当房源全部分配完毕，大于最大已选房轮候号码的申请户将自动回到轮候状态。2013年11月12日，被告以原告名下有房产，不符合保障性商品房申请条件为由，电话通知原告取消其申请资格。2013年12月26日，被告对第六批保障性商品房（预约）申请户申请资格进行公示，包括对不符合申请条件的名单公示，其中即有原告的名单。原告获悉其申请资格被取消后，随后向有关部门信访，反映塘边居委会工作人员业务不熟，被告不作为。被告向有关部门进行了答复，重申原告不符合保障性商品房申请资格的情形。

    另查明，原告所填写的保障性商品房申请表中有载明申购流程图，分别为领表、申请及审批、配售、交房四个环节，其中申请及审批环节包括：填表、户籍所在地社区居委会受理、确定轮候顺序号、市住宅办调查核实、市建设与管理局公示、批准。

【裁判结果】

    福建省厦门市思明区人民法院于2014年6月5日作出( 2014)思行初字第44号行政判决：驳回原告代建明诉讼请求。宣判后，代建明向福建省厦门市中级人民法院提起上诉，福建省厦门市中级人民法院于2014年8月20日作出( 2014)厦行终字第61号行政判决：维持原判。

【裁判理由】

    法院生效判决认为：被告对保障性商品房申购资格的审核并非行政许可行为。《行政许可法》第二条规定，本法所称行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。可见，该法所规定的行政许可是指在国家一般禁止的前提下，对符合特定条件的行政相对方通过颁发许可证、执照等形式赋予其从事某种活动的法律资格或者权利，主要是为了规范行政机关管制市场的行为。而社会保障型住房，则是指政府提供优惠，限定户型、面积、价格等，向本市住房困难家庭，以出租或者出售方式提供的政策性住房。该类住房的供给，明显带有福利给付性质，与行政许可并不一致。虽然租赁或者购买保障性住房需要提出相关申请，被告也存在按照相关规定予以审核的管理行为，但该项审核系关于是否符合住房困难等限定条件的确认，不属于行政许可，不应适用行政许可的相关时限规定。因此，原告关于被告的审核行为违反《行政许可法》的许可时限规定的主张，于法无据。同时由前所述既然不是行政许可行为，亦就无法适用行政许可的时限规定，并且保障性商品房的配售房源直接影响到被告的审核时限，而保障性住房实行统一规划、统一建设、统一分配，受规划、资金、建设周期等诸多因素的影响，配售房源的时间实际上是无法确定的，被告并没有迟延履行。并且原告作为申请者需要了解知悉相关申请条件，而且原告在明知其名下已有房产的情况下，还在申请材料上做出虚假的承诺，自身亦存在过错，依据《厦门市社会保障性住房管理条例》以及《厦门市保障性商品房配售管理办法》的规定，

本案中原告起诉被告迟延履行审核职责的理由缺乏事实和法律依据，不能成立。

【案例注解】

    该案例涉及社会保障性住房行政管理部门对申购保障性住房资格的审核是否属于行政许可的问题，司法界对此存在一定的争议。

    一、社会保障性住房资格审核与行政许可行为的区别

    首先，从行政许可的概念特征来看，《行政许可法》第二条规定，行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，，准予从事特定活动的行为。结合行政许可设定、实施的相关规定可以看出，行政许可在国家一般禁止的前提下，对符合特定条件的行政相对方通过颁发许可证、执照等形式赋予其从事某种活动的法律资格或者权利，主要是为了规范行政机关管制市场的行为。其具备如下特征：(1)形式特征。①行政许可是外部的具体行政行为，系针对行政相对人作出的。②行政许可是依相对人申请而启动的行政行为。③行政许可是行政机关的职权行为。④行政许可是要式行政行为，对行政相对人的申请，行政机关应当作出准予或不予行政许可的书面决定。①(2)实质特征。行政许可系行政机关经审查准予行政相对人从事法律限制的特定活动。行政许可以法律对相对人的特定活动有限制为前提。从《行政许可法》第十二条的规定及设定行政许可的法律、法规、规章的规定看，法律上之所以对相对人的特定活动施以限制，主要是因为这些活动或涉及国家安全、公共安全、经济安全、国家利益、公共利益或涉及有限的自然资源开发使用、公共资源的配置，或涉及公民的人身健康、生命财产安全，因而，法律要求从事这些活动的相对人必须具备与从事该类活动相适应的能力、资格或条件。

    其次，从社会保障性住房资格审核与行政许可相比较看，社会保障型住房是指政府提供优惠，限定户型、面积、价格等，向本市住房困难家庭，以出租或者出售方式提供的政策性住房。该类住房的供给，明显带有福利给付性质。租赁或者购买保障性住房需要提出申请，被告也存在按照相关规定予以资格审核的管理行为，与行政许可的形式特征基本一致。但该项审核系关于是否符合住房困难等限定条件的确认，其不符合行政许可的实质要件，非准予行政相对人从事特定活动，而系根据审核行政相对人是否符合住房困难等限定条件进行社会资源的再分配，不属于行政许可。

    二、社会保障性住房资格审核行为的性质界定

    社会保障性住房分配属于行政给付行为。通常认为，行政给付是指“行政主体在公民年老、疾病或者丧失劳动能力等情况下，以及在公民下岗、失业、低经济收入或者遭受天灾、人祸等特殊情况下，根据申请人的申请，依照有关法律法规规章或者政策的规定，赋予其一定的物质权益或者与物质有关的权益的具体行政行为”。②从保障性住房的概念特点可以看出，保障性住房供给在启动程序上以申请为原则，给付主体是政府，给付对象是符合城镇居民低收入标准且住房困难的家庭这一特定群体，给付内容是保障性商品房或经济适用房或廉租房等，属于行政给付行为。③而保障性住房资格审核系行政给付中的一个过程程序。

    综上，本案中，被告对原告申购保障性商品房资格的审核并不是行政许可行为，不受行政许可时限的限制。另外，国家提供的住房保障与国家占有的资源状况、经济发展水平和政策的价值导向相关，更多涉及权利分配、立法和政策领域，笔者认为司法权并不适宜全方位、大范围地介入此类立法或者社会政策问题。