山东省文化艺术研究院诉山东省

                         事业单位登记管理局撤销

                         事业单位法人登记案

          关键词：事业单位  撤销事业单位法人登记  行政处罚  行政自我纠错

            除斥期间

【裁判要点】

    撤销以欺骗手段被核准的事业单位法人登记，虽然可以类推适用重大行政处罚的程序，但不是对事业单位的行政处罚，而是对错误核准登记行为的自我纠错，其除斥期间和法律适用规则都与行政处罚明显不同。

【案件索引】

    一审：山东省济南市历下区人民法院( 2014)历行初字第72号（2014年6月4日）

    二审：4山东省济南市中级人民法院( 2014)济行终字第167号（2014年8月18日）

【基本案情】

    原告山东省文化艺术研究院（以下简称研究院）诉称：研究院是2004年3月经省事业单位局登记核准，由团体和企业利用国有资产举办的事业法人单位。2013年8月13日，山东省事业单位登记管理局（以下简称省事业单位局）作出鲁事登罚字( 2013)第1号行政处罚决定，认定研究院的举办单位并未实际出资，属于以欺骗手段取得事业单位法人登记，不符合《事业单位登记管理暂行条例》第七条的规定，且一直向登记管理机关隐瞒上述事实，根据《行政许可法》第六十九条第二款之规定，决定撤销研究院韵事业单位法人登记。该处罚决定认定事实不清，适用法律错误，违背了“鼓励社会力量兴办公益事业”的改革精神，给研究院造成严重经济损失。(1) 2003年1 1月28日，济南蓝天热电保温材料有限公司（以下简称蓝天公司）和山东省硬笔书画协会（以下简称硬笔书协）分别向验资账户存人30万元和50万元，工商银行也出具了现金存款凭证，举办单位均已实际出资。(2)《行政许可法》于2004年7月1日起施行，对施行前的行为没有溯及力，研究院登记的时间是2004年3月10日，发生在《行政许可法》施行以前，本案不应适用《行政许可法》第六十九条第二款之规定。(3)根据《行政处罚法》第二十九条第一款之规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。本案中，省事业单位局针对2004年的行为，于2014年作出处罚决定，明显超出了两年的时间。请求法院依法撤销事业单位局鲁事登罚字( 2013)第1号行政处罚决定。

    被告省事业单位局答辩称：(1)行政处罚认定事实清楚。2004年3月10日，我局根据硬笔书协和蓝天公司的申请，核准了研究院的事业单位法人登记，登记的开办资金为80万元。《验资报告》显示，截至2004年3月1日，实收硬笔书协、蓝天公司于2003年11月28日分别现金缴存的注册资本50万元、30万元。2013年5月至7月，我局就研究院的举办情况进行了函调，相关主管部门均认定硬笔书协没有实际出资。(2)行政处罚程序合法。2013年8月7日，我局向研究院送达了《行政处罚听证告知书》，将作出行政处罚决定的理由、依据及其依法享有的权利告知研究院。研究院在法定期限内未提出听证要求。8月13日我局下达了《行政处罚决定书》，程序合法。(3)行政处罚适用法律正确。《行政许可法》第六十九条第二款规定：“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。”研究院以提交虚假出资材料的手段被核准事业单位法人登记，且至我局作出处罚决定前仍称硬笔书协存在投资。

    济南市历下区人民法院审理查明：2004年3月10日，省事业单位局根据硬笔协会和蓝天公司的申请，核准了研究院的事业单位法人设立登记。《验资报告》显示，截至2004年3月1日，实收硬笔书协、蓝天公司于2003年11月28日分别现金缴存的注册资本50万元、30万元。2010年至2012年，该局三次要求研究院提交继续具备国有资产性质的有效证明，并于2013年5月至7月就硬笔书协和蓝天公司出资开办研究院的情况，到山东省财政厅（以下简称财政厅）、山东省民间组织管理局（以下简称民间组织管理局）、山东省审计厅（以下简称审计厅）进行了调查，其中财政厅出函证实，财政未拨付硬笔书协用于设立研究院的专项资金，民间组织管理局出函证实，硬笔书协2004~ 2012年对外投资均为零，在研究院设立登记时没有对外投资记载，审计厅出函证实，2003年11月28日前，硬笔书协账面没有资金来源用于出资50万元设立研究院。2013年8月7日，省事业单位局向研究院送达了《行政处罚听证告知书》，在研究院放弃了听证权利之后，省事业单位局于2013年8月13日作出鲁事登罚字( 2013)第1号行政处罚决定，决定撤销研究院的事业单位法人登记。

【裁判结果】

    山东省济南市历下区人民法院于2014年6月4日作出( 2014)历行初字第72号行政判决：处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，判决驳回山东省文化艺术研究院的诉讼请求。宣判后，山东省文化艺术研究院向山东省济南市中级人民法院提起上诉，山东省济南市中级人民法院于2014年8月18日作出( 2014)济行终字第167号行政判决：山东省事业单位登记管理局将处理决定表述为处罚决定虽有不当，但未侵害山东省文化艺术研究院的合法权益，且该处理决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，驳回上诉，维持原判。

【裁判理由】

    济南市历下区人民法院一审认为：《事业单位登记管理暂行条例》第五条第一款规定：“县级以上各级人民政府机构编制管理机关所属的事业单位登记管理机构负责实施事业单位的登记管理工作。县级以上各级人民政府机构编制管理机关应当加强对登记管理机关的事业单位登记管理工作的监督检查。”据此，省事业单位局作为事业单位登记管理机构，对研究院依法享有登记管理的行政职权。《事业单位登记管理暂行条例》第二条第一款规定：“本条例所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”由此可见，事业单位必须由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办，且在开办登记时必须确实有真实的国有开办单位的实际投资。本案证据足以证实，研究院在开办登记时，开办资金并非由申请开办单位实际真实投入。在此情况下，省事业单位局撤销其事业法人登记并无不当。关于适用法律问题，虽然《行政许可法》实施时间系在研究院成立时间之后，但由于研究院采取欺骗手

段隐瞒开办资金事实的问题一直延续和存在，故省事业单位局适用《行政许可法》第六十九条第二款亦无不当。

    济南市中级人民法院审理认为：本案争议的焦点问题为：(1)被诉行政行为认定事实是否清楚；  (2)本案是否适用二年处罚除斥期间的规定；(3)本案是否适用《行政许可法》。

    关于争议的第一个焦点问题。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条第（一）项规定：“证明同一事实的数个证据，其证明效力一般可以按照下列情形分别认定：（一）国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证……”本案中，民间组织局、审计厅及财政厅的复函，都是国家机关依职权制作的公文文书，证明效力高于研究院提交的证据，且能够形成证据链条，并和省事业单位局的其他证据相互印证，足以证明研究院开办单位并未实际出资，在申请研究院事业单位法人设立登记的过程中，违反了《事业单位登记管理暂行条例》第七条第（四）项的规定，存在采用提交虚假经费来源证明的欺骗手段取得事业单位法人登记的情形。研究院提交的两张存款凭证的出具时间为2003年11月28日，而申请研究院事业单位法人登记的时间为2004年3月，从形成的时间来看，存款凭证不能否定开办单位未实际出资的事实。省事业单位局认定研究院的事业单位法人登记系采取虚假的手段欺骗取得，认定事实清楚，证据确实充分。

    关于争议的第二个焦点问题。行政机关主动纠正错误，是依法行政的原则要求。《山东省行政程序规定》第一百二十八条规定：“行政机关违反本规定的，应当依职权或者依公民、法人和其他组织的申请自行纠正……有关行政机关不自行纠正的，由监督机关依照职权分别作出责令补正或者更正、责令履行法定职责、确认违法或者无效、撤销等处理。”据此，撤销也是行政机关自我纠错的一种重要手段。本案中，省事业单位局依据虚假的经费来源证明，核准研究院的事业单位法人设立登记，不符合《事业单位登记管理暂行条例》的规定。省事业单位局决定撤销研究院的事业单位法人登记，是对错误的登记行为的自我纠正，不是对采取欺骗行为取得研究院事业单位法人登记的行为进行处罚。换个角度讲，申请研究院事业单位法人设立登记的，是研究院的开办单位蓝天公司和硬笔书协，提交虚假材料骗取研究院事业单位法人登记的，也是蓝天公司和硬笔书协，作出处罚决定也要针对蓝天公司和硬笔协会，而被诉行政行为是针对研究院作出的。综上所述，本案被诉行政行为系行政机关的自我纠错行为，不是行政处罚，不受二年行政处罚除斥期间的拘束。省事业单位局将被诉行政行为表述为处罚决定，混淆了行为的法律性质，但考虑到撤销事业单位法人登记关系研究院的重大利益，应履行严格的程序始得进行，在法律对撤销程序未作明确规定的情况下，省事业单位局类推适用《行政处罚法》关于重大处罚决定的程序规定，赋予研究院听证的权利，有利于研究院合法权益的保障。综合考虑上述情况，本案被诉行政行为并非行政处罚行为，不适用二年除斥期间的规定，省事业单位局将其表述为处罚决定虽有不当，但未侵害研究院的实体权益，属于不足以导致行政行为被撤销的程序瑕疵。

    关于争议的第三个焦点问题。根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但按照行政行为的性质应当适用新法的实体规定的除外。本案中，采取欺骗手段取得研究院事业单位法人登记的行为，发生在《行政许可法》施行以前，省事业单位局核准研究院设立登记不符合当时的法律规定，根据依法行政原则应当予以纠正；而省事业单位局自我纠错行为发生在《行政许可法》施行以后，选择何种方式对过去的违法行为进行纠正，应当适用《行政许可法》的规定。

    综上所述，原审判决驳回研究院的诉讼请求并无不当。济南市中级人民法院依照1989年《行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。

【案例注解】

    近年来，随着事业单位改革逐步深化，一批疑难复杂案件也浮出水面，提出了诸多法律适用难题，有的还具有一定的普遍性，触及重大的利益调整，涉及深层次的理论问题，本案就是其中之一。解决本案的关键，是明确撤销受欺骗事业单位法人登记行为的性质，以及行政自我纠错的除斥期间和法律适用规则。

    一、关于撤销行为性质的三种学说

    关于撤销行为的性质，理论上有三种不同的主张。台湾地区学者普遍认为，“所谓撤销，指行政机关对（自始）违法行政处分的废弃”“理由主要在依法行政原则的要求，因撤销违法行政处分，正可以改正错误，。恢复适法状态”①。根据这种主张，撤销是行政机关的自我纠错行为。

    内地有学者认为，撤销行为属于行政处罚，“行政法上之撤销行为是行政机关依法强制撤销行政相对人的特别认许或者取消行政相对人的特别资格的一种行政处罚形式；就内容上而言，撤销有两个方面的外延，即撤销特别认许或取消特定资格，撤销特别认许又包括撤销机构设置、撤销特殊标志、撤销登记和撤销文书四种类型。”①

    内地也有学者认为，撤销行为既有可能是行政处罚，也有可能是行政自我纠错，具体应视个案情况而定，以撤销行政许可为例，行政许可……在性质上比较复杂，有可能属于行政处罚，也可能是对错误行政许可的纠正，属于对行政许可进行监督的范畴。②    

    二、撤销行为性质的判断标准

    行政处罚是一个成熟的法律概念，但撤销是一个较为生僻的概念，使用的规范程度相对较低，比如在许可领域，“撤销许可在法律法规和实践中被普遍采用，但法律术语的使用比较混乱”“这为行政法制实践中特定行为之法律性质的判断及其法律适用造成障碍”。③在这种背景下，对撤销行为的性质作出单一认定，无疑是危险的。

    正确判断撤销的性质，必须立足处罚和纠错的区别。从定义上来看，行政处罚是通过直接减损相对人的权益，达到对其违法行为进行惩戒的目的，行政自我纠错是对本机关的违法决定进行纠正。由此来看，撤销是行政处罚还是行政自我纠错，要视撤销对象的不同而定。如果撤销的对象是特别认许或特别资格，就是行政处罚，这与第二种观点一致；如果撤销的对象是行政行为，就是行政自我纠错，这与第一种观点一致。

    自我纠错与处罚所针对的对象明显不同，二者的区别似乎是简单的，但在实践中，行政处罚是对相对人权益的直接减损，自我纠错也难免影响相对人的重大权益，二者都可以对权益构成减损，这是二者在区别上的最大困难。本文认为，自我纠错虽难免影响相对人的重大权益，但这种重大权益与违法行政行为具有一体性，是欲纠正的违法行政行为产生的法律效果，是基于违法行政行为取得的权益，相反，行政处罚与其可能影响的相对人的重大权益之间，并不存在上述逻辑关系。从这个角度来看，自我纠错虽然也能对相对人的权益产生重大影响，但并不具有行政处罚的惩戒性。

    三、撤销受欺骗事业单位法人登记行为的性质

    判断撤销受欺骗事业单位法人登记属于行政处罚，还是属于行政机关自我纠错，关键在于把握撤销的对象，如果针对的是违法行政行为，则属于行政机关的自我纠错，如果针对的是相对人的特定权益，则属于行政处罚。撤销受欺骗事业单位法人登记，是在事业单位本不具备登记条件，但通过提交虚假的出资证明材料，导致事业单位登记管理机构作出错误登记的情况下，对错误的核准登记行为的自我纠正，不是对申请人欺骗行为的行政处罚。

    事业单位法人登记是依申请的行政行为，针对受欺骗的事业单位法人登记行为，不仅登记主管机关有过错，申请人也有欺骗的违法行为。撤销受欺骗事业单位法人登记，不代表可以免除申请人的责任。对此，《事业单位登记管理暂行条例实施细则》第七十二条也作了明确规定，“被撤销的登记属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，申请人在三年内不得再次申请；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”这个条款属于处罚条款，它与撤销纠错条款结合起来，形成一个有机的处理机制。

    四、行政自我纠错的除斥期间

    除斥期间，是“法律规定或当事人约定的某种权利预定的存续期间，该期间届满，则权利当然消失”。①设立除斥期间制度，是基于法的安定性考虑，它适用于形成权。登记主管单位撤销受欺骗事业单位法人登记的权力，与行政处罚权一样，都可以改变现有的法律关系，具有形成权的性质，都要受到除斥期间制度的约束。②

    正如前所述，撤销受欺骗事业单位法人登记，在性质上不是行政处罚行为，所以不适用行政处罚两年除斥期间制度的约束。关于撤销纠错的除斥期间，大陆地区立法上没有明确的规定，我国台湾地区和德国规定了两种不同模式。德国《联邦行政程序法》第48条规定，撤销应自获知行政行为违法一年之内起作出，但相对人系基于欺诈、胁迫或贿赂而获得授益处分的除外；我国台湾地区《行政程序法》第117条规定，撤销应自获悉撤销原因之日起两年内实施。

    回到本文所涉案例中，省事业单位登记管理局于2014年知晓撤销原因，于同年作出撤销决定，无论是参考德国的规定还是我国台湾地区的规定，都未超出除斥期间，加之内地法律也未对撤销纠错的除斥期间作出明确规定，基于鼓励行政机关自我纠错的考虑，不宜认定超出撤销权的除斥期间。