浙公办〔2014〕153号

各市、县（市、区）公安局： 

    2014年4月25日，省高级人民法院、省人民检察院、省公安厅《关于依法处理进京实施妨害社会管理秩序行为的指导意见》（浙高法〔2014〕63号）下发后，针对各地工作实践中遇到的问题，厅法制总队起草了《适用〈关于依法处理进京实施妨害社会管理秩序行为的指导意见〉的若干意见》,已经厅领导审阅同意，现印发给各地，供工作中参照执行。   

                                                   浙江省公安厅办公室 

                                                   2014年7月10日   

  适用《关于依法处理进京实施妨害社会管理秩序行为的指导意见》的若干意见 

    一、《指导意见》规定的特定针对性 

    《指导意见》第一条规定，“本《意见》所称的进京实施妨害社会管理秩序行为是指违反《信访条例》等有关规定，到北京重点地区和敏感部位实施妨害社会管理秩序的行为”。由此可见，《指导意见》的特定针对性包含三层递进含义：一是该行为是违反《信访条例》规定的进京违法上访行为；二是该违法上访行为是妨害社会管理秩序的行为；三是该妨害社会管理秩序的行为通常是发生在北京重点地区和敏感部位的行为。之所以要强调这一特定的针对性，是因为：从行为人的主观动机看，是以要挟、恐吓为手段，企图迫使国家满足其非法要求为目的（即使该行为的诉求是合法或适当的，也不能以损害他人、社会、国家的利益为代价）；从行为后果看，该行为严重地扰乱了北京重点地区和敏感部位的社会管理秩序。

    结合《指导意见》其他相关条文的规定，妨害社会管理秩序行为是指寻衅滋事行为，聚众扰乱社会秩序、公共场所秩序、交通秩序行为和危害公共安全行为三类。对涉嫌其他违法犯罪的行为，《指导意见》第三条第二款规定，“对行为人涉嫌其他违法犯罪行为的，要及时收集相关证据，依法予以打击处理”。北京重点地区和敏感部位，是指天安门地区、中南海周边、中央和国家领导同志住地、外国驻华使（领）馆区、驻京国际组织、驻京外国组织、境外媒体以及重要会议、重大活动场所。 

     二、《指导意见》规定的妨害社会管理秩序行为的范围 

    《指导意见》第二条规定的妨害社会管理秩序的三类行为，可作如下法律适用： 

    （一） 对《指导意见》第二条第一款第一项规定的行为，以寻衅滋事行为定性处理： 

    1.为制造影响或发泄不满情绪，实施张打横幅、抛撒传单（物品）、拦截车辆等造成交通中断等危害后果的； 

    2.实施跳河、跳楼、跳桥、服毒、自焚、自残、自杀等行为或以上述行为相威胁的； 

    3.实施燃放烟花爆竹、放火焚烧物品、投放污物、自锁的； 

    4.信访事项已经依法终结或认定为无理访，经教育、训诫、行政处罚后，仍多次到北京重点地区和敏感部位起哄闹事的。 

    （二）对《指导意见》第二条第一款第二项规定的行为，以聚众扰乱社会秩序、公共场所秩序、交通秩序行为定性处理： 

    1.在北京重点地区和敏感部位聚众扰乱社会秩序、公共场所秩序、交通秩序的； 

    2.在北京重点地区和敏感部位多次聚众起哄闹事、扰乱秩序的； 

    3.在当地采取串联、煽动、唆使、雇佣等方式，组织多人到北京重点地区和敏感部位违法上访的； 

    这里所讲的“当地”，不能仅机械地理解为我省行政区域的当地，而应理解为依法应由我省查处的，包括在省外串联、煽动、唆使、雇佣等行为的所在地。 

    （三） 对《指导意见》第二条第一款第三项规定的行为，分别作以下法律适用： 

    1.非法携带枪支、弹药、管制刀具或爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的，以危害公共安全行为定性处理； 

    2.在北京重点地区和敏感部位实施自焚、焚烧物品、燃放烟花爆竹等行为危害公共安全的，以危害公共安全行为定性处理。

    要说明的是，一是自焚、焚烧物品、燃放烟花爆竹等行为，根据《指导意见》第二条第一款第一项的规定，也可以是寻衅滋事行为，只有当这些行为危害到公共安全时，才能以危害公共安全行为定性处理。二是非法携带枪支、弹药、管制刀具（即属于管制器具）或爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品（即属于危险物质）的，根据《治安管理处罚法》第三十条和第三十二条规定，均属于妨害公共安全的行为，《刑法》第一百三十条等也有类似的规定。因此，除依法应予排除的特定情形外，这些行为均应以危害公共安全行为定性处理。三是从立法技术上看，《指导意见》第二条第一款第三项分别用了“或”与“或者”的不同表述；前者的“或”，表示的是两类不同属性物品的并列关系；后者的“或者”，则是表述两类不同行为但属相同法律属性的并列关系。 

    三、《指导意见》规定的违法犯罪及情节的认定 

    《指导意见》第二条第一款的部首规定，“在办理此类案件时，要注重行为性质的认定，坚持以事实为依据、以法律为准绳和惩治与教育相结合，依法充分运用刑事法律手段，予以打击处理”。该条第二款规定，“依法不够追究刑事责任，构成违反治安管理行为的，依法予以治安管理处罚。对于情节轻微的，依法予以警告、训诫”。第四条规定，“本《意见》打击处理的重点是信访事项已经依法终结或被认定为无理访的进京实施妨害社会管理秩序行为的人员。行为人经教育后，深刻认识到违法上访行为的危害性，确有悔改表现，明确表示不再违法上访的，依法从轻、减轻、免除处罚或不起诉”。综合上述规定可见，一是对进京实施妨害社会管理秩序的行为，要按照《指导意见》的规定，依法予以打击处理；对信访事项已经依法终结或被认定为无理访的，更是打击处理的重点。二是在办理此类案件时要注意行为性质的认定，依法充分运用刑事法律手段予以打击；对依法不够追究刑事责任但构成违反治安管理的，要依法予以治安管理处罚。三是在处罚适用时，要遵循宽严相济的原则，依法全面考虑从重或者从轻、减轻、免除处罚的各种情节。 

    《指导意见》第二条还三处出现了“多次”、“多人”的用语，第六条则明确规定，“‘多次’是指三次以上”。其实，法律对“多人”、“多次”的界定是明确的和一贯的，即“多人”为三人以上；“多次”为三次以上。但这里要特别强调指出的是，《指导意见》第六条还明确规定，“‘多次’是指三次以上，从2014年1月1日起计算”。也就是说，2014年1月1日之前的行为，不适用本《指导意见》。同时，这里所讲的“多次”是指未依法打击处理的“多次”，不包括教育、训诫等于法无据的处理（依法免除处罚的除外）。 

    四、《指导意见》规定的程序和证据适用 

    《指导意见》第五条规定，“此类案件一般由行为地管辖，行为地包括串联、煽动、唆使、雇佣等行为实施地。如居住地管辖更为适宜的，可以由居住地管辖”。客观地讲，《指导意见》之所以这样规定，是基于在合法的前提下，将进京实施妨害社会管理秩序的行为尽可能纳入我省的司法或治安管辖。要特别强调的是，鉴于这类案件的复杂性、敏感性和证据材料的特殊性（往往不是办案单位和人员直接取得的证据），如果拟追究刑事责任的，最好商请（或通过政法委商请）法院和检察院，在会商基本案情的基础上，就是否追究刑事责任达成共识，以避免日后工作的被动。 

    《指导意见》第三条规定，“在办理此类案件时，要依法客观、全面、及时收集证据。既要收集客观方面的证据，也要收集行为人违法上访动机、目的和主观过错等主观方面的证据；既要收集在北京实施违法上访的相关证据，也要收集在当地串联、组织等相关证据；既要收集现行违法上访行为的证据，也要收集对历次违法上访进行教育、训诫和行政处罚等相关材料”。在具体的办案过程中，要特别注意以下三个问题。

    1.鉴于这类案件的特殊性（案发地在北京或主要在北京），在注重违法犯罪行为构成的同时，也要强调“两个基本”，即“基本事实清楚”和“基本证据确凿”，不要拘泥于对定性和量罚不构成实质性影响的细枝末节。 

    2.要加强与北京公安机关的沟通协调，取得北京警方的支持，为我们的执法办案提供相关的证据材料。根据以往的工作经验，北京警方（包括驻京办）通常向办案地警方移交下列证据材料： 

    （1）北京警方出具的针对违法犯罪人员的查获经过； 

    （2）北京警方移交的违法犯罪人员的各类实物证据； 

    （3）违法犯罪人员的供述、辩解； 

    （4）北京警方制作的其他相关人员的陈述或证言； 

    （5）北京警方出具的训诫书； 

    （6）驻京办出具的相关意见建议及其他相关材料； 

    （7）其他证明违法犯罪事实的证据材料。 

    3.对公安机关承办的各类进京实施妨害社会管理秩序的案件，尤其是刑事案件和进入复议、诉讼的行政案件，由于案件的主要或关键证据源于北京警方移送的证据材料，客观上难以做到逐件当庭质证，因此，办案人员须在事先认真仔细地做好证据材料的甄别和证明力的分析判断外，还要争取检法和复议机关对证据材料的客观性、关联性、合法性和证明力的认同，把上述客观事实直接认同为法律事实。