资料来源：吉林高院司法公开网
省住建厅：

近年来随着城市建设不断发展，涉及房屋征收和补偿行政争议呈高发态势，成为行政诉讼的第二大案由。2020年，全省法院受理以住建和征收部门为被告的案件341件，其中行政机关败诉68件，败诉率20%。我院在审理中发现，房屋征收工作中存在执法不规范、管理漏洞和制度空白等问题，现将具体情况综合如下：

一、征收中具体操作行为不规范

《国有土地上房屋征收与补偿条例》自2011年颁布实施以来，经过多年的实践，与征收决定相关的工作已经较为规范，但是在补偿和具体操作工作中仍然存在一些问题。一是公告问题。在征收中有许多需要公告的文件，如征收决定、征收补偿方案、入户调查结果、评估结果、征收补偿决定等，法律对公告的时间和地点均有明确规定。有的征收部门拍摄的公告照片，没有显示张贴的时间和地点，大多数照片无法看清公告的内容。二是入户调查问题。为保护被征收人合法权益，法律既规定了征收部门入户调查职责，也规定了评估机构实地勘查职责。大部分征收部门混淆了两项职责，将入户调查工作完全交给评估机构。有些征收部门入户调查时不认真负责，调查笔录内容与实际情况有出入。有的征收部门在被征收人拒绝签字时，没有依法由两名工作人员在调查笔录上签字确认。普遍存在入户调查结果没有公示问题，被征收人互相猜忌攀比，有的提出暗箱操作异议。三是未进行房屋性质认定。征补条例规定，未登记房屋应当在补偿前对其合法性作出认定。房屋性质认定需要征收部门组织规划和相关部门共同完成，在规划职能从住建部门划出后，相关部门缺乏组织、协调和配合，房屋性质认定工作处于停滞状态。有的以拆违代替房屋性质认定，群众意见很大，这也是征收补偿的主要争议之一。四是协商和听证走过场。我们从卷宗中看到，协商和听证过程只是征收部门询问是否同意评估结果，被征收人回答不同意即结束。有的案件从作出征收决定到作出补偿决定的几年时间里，只有一次协商记录。有的被征收人反映，征收人员路过时问一句“同意不”就是协商。五是送达问题。在被征收人拒收情况下，有的征收部门没有按照留置送达的规定，邀请街道社区工作人员作为见证人在送达回证上签字。有的送达回证上只有一名工作人员签字，有的签字人员身份不清，无法确定送达的合法性。有的虽然将文书张贴到被征收房屋门窗上并拍摄照片，但照片只显示文书内容，无法确定送达的时间和地点。六是违法附加征收条件。有的在房屋征收补偿方案中违法规定，在超过90%的被征收人同意后，才能进行征收或补偿协议才生效。征收是国家依职权作出的行政行为，征收决定作出后房屋所有权已收回国有，被征收人对此无选择权。上述规定违反征补条例的基本立法原则，实践中出现在未达到规定比例时，被征收人对征收的合法性提出异议的情况。

二、评估程序和内容存在问题

评估是确定被征收房屋价值的重要程序，也是签订征收补偿协议和作出征收补偿决定的重要依据。按照法律规定，评估机构的选定先由被征收人协商，协商不成的再由房屋征收部门组织投票确定或者采用抽签、摇号等方式随机选定。有些征收部门违反规定未经被征收人协商，直接组织投票、抽签；组织抽签、摇号时，参加人员和签字人员是否为被征收人存疑；在选择评估机构时没有保留相关证据。普遍存在征收部门将本应由自己行使的告知被征收人申请复核评估和鉴定权利的义务，交给评估机构行使的问题。评估机构往往不重视告知，有的写在厚厚的评估报告中不明显的地方，有的在分户评估表的下面用小六号字注明，有的只告知复核评估权利没有告知鉴定权利。有的只向被征收人送达制作简易的分户评估表，没有记载评估项目、评估时点、估价方法等情况。有的在征收决定作出多年后才作出补偿决定，补偿时仍然按照征收决定公告时点进行评估，在房屋价格明显上涨时，已不具有公平合理性。对评估机构缺乏必要的监督管理，有些评估师没有进行实地查勘，或者查勘者并非估价师；有的评估报告上估价师的签字为他人代签；有的没有体现评估价格是否包含房屋和院落土地使用权价值；有的评估报告存在漏项，采用错误估价方法等，不同程度损害了被征收人的合法权益。

三、房屋征收评估专家委员会机构和制度不健全

《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，被征收人对评估报告有异议的可以申请复核评估，对复估结果有异议的可以申请房屋征收评估专家委员会鉴定，在履行上述程序后才能最终确定被征收房屋的补偿价值，并作为签订征收补偿协议和作出征收补偿决定的依据。我们在审理中发现，全省多数地区没有房屋征收评估专家委员会，被征收人申请鉴定时没有权利救济途径，征收部门往往忽视被征收人的鉴定申请，直接作出征收补偿决定。如果严格依法裁判，法院应当确认程序违法，并作出撤销重作判决。但我们考虑到即使判决撤销重作，也无法弥补这一程序漏洞，从支持征收的角度出发没有判决行政机关败诉。我院从住建厅了解到全省只有延边和松原两个地区没有成立评估专家委员会，但各中院反映吉林、四平、辽源、白山、松原、延边六个地区没有评估专家委员会，白城中院反映虽然有评估专家委员会但没有开展过工作，通化中院反映专家委员会缺少专业人员，这些地区的被征收人在申请鉴定时无对应机构给予处理。同时我院发现，评估专家委员会没有工作规程，鉴定申请、收费标准、工作程序、鉴定期限、送达等方面没有统一规范，处于无序状态。我院在审理案件中，有当事人提供了吉建房〔2013〕21号《吉林省住房和城乡建设厅关于印发<吉林省房地产估价报告复核评估、鉴定程序规定>的通知》，经我院向住建厅法规处询问，在合法文件和废止文件中均没有发现该文件。

四、在补偿中存在侵犯被征收人合法权益问题

在院大房小的情况下，没有区分土地使用权取得方式和是否支付费用，一律不予补偿。在房屋出租情况下，承租人有装修等不动产添附或用于经营活动时，征收部门往往不征求承租人意见，在出租人放弃装修补偿和营业损失补偿时，承租人的利益无法得到保障。在执行去存量房政策实行货币化补偿时，有的征收部门与开发商签订预留房源的合同有效期仅为一年，导致征收补偿决定中确定的安置房屋在诉讼尚未结束时已被开发商出售。有的房屋征收补偿决定中没有确定安置房屋的具体房号，而是在一定区域内划定几个小区由被征收人选择，看似给予被征收人选择权，但在被征收人选择不到满意房屋时很难执行。有的房屋征收补偿决定只有货币补偿，没有房屋安置。对开发商缺乏必要监管，有的开发商将小区中位置、楼层、户型、朝向不好的房屋拿出来作为安置房源，被征收人只能在这些劣质房源中选择安置房；有的在签订完征收补偿协议后，开发商变更规划，协议确定的安置房屋有些没有建设，有些改变了位置、面积，有些建成房屋与协议约定差异巨大，被征收人难以接受。

五、相关建议

(一)规范一线征收人员具体操作行为。2020年，省政府制定了《吉林省国有土地上房屋征收与补偿办法》，省住建厅制作了《吉林省国有土地上房屋征收与补偿政策业务操作手册》，进一步健全了征收制度规定和行政文书样式，对规范征收行为起到促进作用。但是对于征收决定作出后，一线征收人员具体的操作工作，尚没有明确具体的行政行为指引，一线征收人员因更换频繁，素质参差不齐，不会干、不知道如何干的问题比较突出。建议省住建厅重点规范具体操作行为，对公告、入户调查、协商、听证、评估、送达等实施工作制定行政行为指引，具体指导一线征收人员。以送达为例，规定送达的几种方式和选择次序，明确在送达回证上签字人员的人数和身份，告知留置送达具体操作方法和证据保全方法等。建议借鉴通化中院将征收行政行为指引制作成微信小程序的经验，方便一线工作人员及时学习和查阅。

(二)建立健全评估专家委员会并制定工作规程。建议省住建厅加强领导，依法在各市州成立评估专家委员会，着重解决房地产估价师和专家人数不足问题，保障被征收人申请鉴定权利。制定评估专家委员会工作规程，明确收费标准、鉴定程序、鉴定期限等内容，保障评估结果的客观公正，维护被征收人的合法权益。

(三)进一步加强协调和监督管理。加强与规划部门协调，依法开展未登记房屋性质认定工作。加强对评估机构的监督，对评估程序、评估方式、评估时点及时作出指导，保障评估客观公正。对于开发商改变规划、提供劣质房源、随意出售拟安置房屋、房屋质量问题加强监管和处罚，保障被征收人得到妥善安置。

(四)注重保护被征收人的合法权利。建议参照保险合同告知方式，将被征收人申请复估、鉴定权利单独告知，或在送达评估报告时使用足以引起注意的特殊字体和字号。在涉及承租人营业损失和装修等不动产添附损失的补偿时，应通知承租人参与协商补偿事宜，避免出租人单方放弃补偿损害承租人合法权利。注意评估时点与补偿决定之间的时间间隔，不得超过一年的司法裁判标准，及时调整评估时点，保障被征收人得到的补偿不因房价上涨而受损。

(五)提高应诉能力。建议在征收工作中注意搜集、留存和保全相关证据，规范征收卷宗，明确卷宗目录和入卷材料，避免因证据不足导致败诉。建议负责人积极出庭应诉，从庭审中发现行政执法存在的问题，力争以调解方式解决争议。

吉林省高级人民法院

                                                                                             2021年4月22日