载最高法院《破产审判工作动态》2017年第5期

2017年10月20日，南京中院印发《关于推进破产案件繁简分流的实施意见》(以下简称《实施意见》)，推出46条司法举措，将案件难易与程序繁简进行匹配，根据不同案件类型适用相应的审理规则并确定相应等级的管理人，进一步提高破产审判质效。

《实施意见》根据破产企业的经营、财产状况、社会影响、所涉法律关系等特征，将破产案件分为简易破产案件、普通破产案件和疑难复杂破产案件，规定简易破产案件应于裁定受理之日起六个月内审结，最长不得超过一年；普通破产案件应于裁定受理之日起两年内审结；疑难复杂破产案件应于裁定受理之日起三年内审结。《实施意见》对管理人实行分级管理，根据管理人的职业能力、职业操守、工作绩效、勤勉程度等评定等级，按照破产案件类型从管理人名册中依法公开选定相应级别管理人，对管理人履职情况进行考核，将考核结果作为管理人等级晋升、降级或淘汰的主要依据。

对于简易破产案件，《实施意见》重点突出“简案快审”，对程序性事项审理期限和管理人履行职务有关期限进行缩减，并限定总体审理期限。例如，对破产申请审查，明确自裁定受理之日起3日内通知申请人、债务人；无产可破案件，明确自收到申请之日起5日内作出是否终结破产程序的裁定；债务人符合宣告破产条件的，明确自收到申请之日起5日内裁定宣告破产；明确债权人申报债权期限为30日；明确管理人应在裁定受理之日起20日内查清债务人财产及债务，在债权申报期限届满之日起7日内向人民法院提交债务人财务状况报告；明确管理人在通过财产分配方案之日起5日内，申请人民法院裁定确认财产分配方案并终结破产程序；明确管理人自破产程序终结之日起5日内办理注销登记手续。同时简化送达方式、简化债权人会议及财产变现与分配方式，以灵活多样、简便易行的方式，依法简化案件办理流程。

对于普通破产案件，《实施意见》重点突出“质效统一”，在全面规范财产调查、财产查控、执转破程序、公告程序等事项的同时，根据需要对审理程序适当简化。例如，合议庭认为需要，可向管理人开具调查令；执行程序中已经实施的评估、鉴定、拍卖等行为，效力延续至破产程序；建立破产财产多元化处置机制，经债权人会议同意，灵活采用拍卖与非拍卖、传统拍卖与网络拍卖相结合方式；人民法院、破产管理人可以在全国企业破产重整案件信息网发布破产程序有关公告。

对于疑难复杂案件，《实施意见》重点突出“繁案精审”，强调严格依法规范审理程序，加强在重大稳定隐患、破产衍生诉讼、破产重整等方面的制度设计，着力实现政治效果、法律效果和社会效果的统一。例如，对存在大量职工分流等重大稳定隐患的，要求做好风险处置工作与破产案件受理的衔接；对财产处置存在重大困难的，要求充分利用信息技术和大数据，提高破产财产处置质效；对存在挽救可能的企业，要求充分发挥破产重整制度的功能，尽可能减少社会震荡；对基层法院审理的破产案件实行报备制度，两年内未审结的，要求向市法院报告案件的未结原因、工作进展及推进计划。

南京市中级人民法院关于推进破产案件繁简分流的实施意见

（宁中法审委〔2017]3号 2017年10月20日印发）

为充分发挥破产制度在优化资源配置、规范市场秩序、化解过剩产能、实现市场出清等方面的作用，进一步提高破产审判效率，根据《中华人民共和国企业破产法》《中华人民共和国民事诉讼法》及其相关司法解释、《最高人民法院关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》《江苏省高级人民法院关于深入推进矛盾纠纷多元化解和案件繁简分流的实施意见（试行）》等规定，结合我市法院破产审判实际，就建立破产案件繁简分流机制出台本意见。

第一章   总  则

第一条（重要意义）  根据破产案件的难易程度进行繁简分流，将案件难易与程序繁简匹配，构建切合实际的审理规则，有效实现简案快审、繁案精审。全市法院要充分认识当前形势下深入推进破产案件繁简分流的重要意义，主动作为、积极创新，全面提升破产审判质效。

第二条（案件分类）  破产案件实行繁简分流工作机制，根据破产企业的经营、财产状况、社会影响、所涉法律关系等特征，将破产案件分为普通破产案件、简易破产案件、疑难复杂破产案件。

第三条（案件适用）  人民法院裁定受理破产案件时，由合议庭审查确定破产案件的类型，并根据本意见的规定适用相应的审理规则。

第四条（简易破产案件）  对于事实清楚、债权债务关系明确、争议不大且同时具备下列情形之一的，属于简易破产案件：

（1）债务人资产和债权人人数均较少的；

（2）债务人的主要财产、账册、重要文件等灭失，或者债务人人员下落不明，未发现债务人存在其他财产的；

（3）破产财产可能不足以支付全部破产费用的；

（4）其他存在简易情形的。

第五条（疑难复杂破产案件）  具备下列情形之一的属于疑难复杂破产案件：

（1）债务人涉及大量职工分流，存在重大稳定隐患的；

（2）债务人所涉债权构成复杂的；

（3）债务人财产处置存在重大困难的；

（4）申请债务人破产重整的；

（5）其他疑难复杂情形的。

第六条（普通破产案件）  除简易破产案件、疑难复杂破产案件之外的属于普通破产案件，可以针对部分事项简化审理程序。

第七条（审判组织）  人民法院审理破产案件，由审判员组成合议庭。基层法院可以根据法官办案能力、经验和特长等成立专业化的破产审判庭或审判团队，实行破产案件专业化审理。

第八条（审理期限）  破产审判应当按照《破产案件审理规范指引》规定，普通破产案件应于裁定受理之日起两年内审结；简易破产案件应于裁定受理之日起六个月内审结，有特殊情况的可以延长审理期限，但审理期限最长不得超过一年；疑难复杂的破产案件应于裁定受理之日起三年内审结。

第二章   普通破产案件

第九条（财产调查）  管理人应及时清理债务人财产。经管理人申请，合议庭认为需要查询债务人名下可能涉及的房产、存款、股权、车辆等财产的，可以开具调查令。

第十条（财产查控）  破产案件审理过程中，经管理人申请及合议庭评议后认为需使用“总对总”、“点对点”网络查控系统、司法网络拍卖平台及时查控、变现破产财产，执行部门应积极配合破产审判部门各项执行措施的推进。

第十一条（执转破适用）  对于执行转破产的破产案件，管理人可将执行部门穷尽财产调查措施的相关材料作为被执行人财产状况依据，无需再进行重复调查。

执行程序中已经实施的评估、鉴定、拍卖等行为，其效力可以延续至破产程序中，无需再行评估、鉴定、拍卖。

第十二条（保全解除）  人民法院受理破产申请后，应当督促管理人尽快通知相关法院及有关单位解除对债务人财产的保全措施。

第十三条（送达程序）　人民法院严格执行《中华人民共和国企业破产法》《中华人民共和国民事诉讼法》及其司法解释和最高人民法院《关于进一步加强民事送达工作的若干意见》规定，向相关破产参与人送达破产文书。

第十四条（公告程序）  人民法院、破产管理人可以在全国企业破产重整案件信息网发布破产程序有关公告。对于受理破产申请、第一次债权人会议召开时间、宣告债务人破产和终结破产程序等事项，应通过全国企业破产重整案件信息网发布公告。

第十五条（财产处置）　人民法院应根据案件特点，建立破产财产多元化处置机制，经债权人会议同意，灵活采用拍卖与非拍卖、传统拍卖与网络拍卖相结合的方式。

第十六条（财产变价）  对于并非必须拍卖变价的破产财产，管理人可以制定弹性的财产变价方案，经债权人会议审议通过后，允许破产财产在某一价格区间内变价。

第十七条（无法清算责任）  债务人主要财产、账册、重要文件灭失，或者债务人拒不提交有关材料或者不提交全部材料，导致无法清算或无法全面清算的，人民法院应当在破产终结裁定中明确告知债权人可以另行起诉主张有责任的有限责任公司股东、股份有限公司董事、控股股东，以及实际控制人等清算义务人对债务人的债务承担相应清偿责任。

第三章   简易破产案件

第十八条（简化程序）  人民法院审理简易破产案件，可以根据需要简化审理程序。

第十九条（破产申请审查）　对于申请人提出破产申请的，人民法院经审查认为决定简化审理程序的，应当自裁定受理之日起三日内通知申请人、债务人。

第二十条（通知程序）　人民法院应自裁定受理之日起五日内通知已知债权人，并予以公告，同时应载明申报债权申报期限及第一次债权人会议的召开时间。债权人申报债权的期限为三十日，自人民法院发布公告之日起计算。

第二十一条（接管资产）  管理人在人民法院指定管理人之日起三日内接管债务人财产、印章和账簿、文书等资料。

第二十二条（清收义务）　管理人应及时清理债务人财产，对于债务人名下可能涉及的房产、存款、股权、车辆等财产以及欠缴的工商、税务等债务，应在裁定受理之日起二十日内查清。

第二十三条（财务状况报告）　管理人在债权申报期限届满之日起七日内向人民法院提交债务人财务状况报告。

第二十四条（宣告破产）　对于债务人符合宣告破产条件的案件，管理人应当在提交债务人财产状况报告的同时提交宣告破产的申请。人民法院根据管理人提交的申请报告，审查认为债务人符合宣告破产条件的，应当自收到申请之日起五日内裁定宣告债务人破产，并予以公告。

对于债务人符合《最高人民法院关于债权人对人员下落不明或者财产状况不清的债务人申请破产清算案件如何处理的批复》规定情形、债务人确无财产可供分配的，人民法院可以在受理后即宣告债务人破产并终结破产程序。

第二十五条（债权人会议）　债权人会议原则上以一次为限，第一次债权人会议由人民法院召集，自债权申报期限届满之日起十五日内召开。

第二十六条（表决方式）　管理人应将拟定债务人财产管理方案提交第一次债权人会议上进行表决。对于人民法院已宣告破产的案件，管理人应一并拟定破产财产的变价、分配方案，提交第一次债权人会议进行表决。如表决未通过的，此后表决可以通过邮件、传真、短信、网络等形式进行，但应当在第一次债权人会议上就上述表决形式的议案进行表决。

第二十七条（不设债委会）　简易破产案件原则上不设立债权人委员会。

第二十八条（无产可破案件）　经管理人尽职调查，确未发现债务人有财产可供分配或仅有少量财产但不足以支付破产费用的，管理人应当在向人民法院提出宣告破产申请的同时，报请人民法院终结破产程序，人民法院应当自收到管理人终结破产程序的申请之日起五日内作出是否终结破产程序的裁定。

第二十九条（程序终结）　管理人应当在通过财产分配方案之日起五日内，申请人民法院裁定确认财产分配方案并终结破产程序。人民法院作出确认破产财产分配方案、终结破产程序的裁定之日，为破产案件的结案日。

第三十条（注销登记）　管理人应当自破产程序终结之日起五日内，持人民法院终结破产程序的裁定，向破产企业的原登记机关办理注销登记。

第三十一条（程序转换）　对于简易破产案件，如发现不宜简化的情形，应及时裁定转为普通破产程序审理，并自作出裁定之日起五日内书面通知相关破产参与人。

第四章    疑难复杂破产案件

第三十二条（审理程序）  对于疑难复杂破产案件，应当严格依法规范审理程序。

第三十三条（重大稳定隐患案件）  对于债务人可能涉及大量职工分流，存在重大稳定隐患的案件，人民法院应当谨慎处理，建立先期协调保障机制，做好风险处置工作与破产案件受理的衔接，有效化解涉稳隐患。

第三十四条（破产衍生诉讼案件）  对于与债务人有关的民事诉讼案件，破产合议庭应与受理案件的合议庭加强沟通，统筹协调推进案件的审理。

第三十五条（财产处置存在重大困难案件）  对于债务人财产处置存在重大困难的，要建立“债权人自治、管理人履职、法院依法监督”三位一体的破产财产处置通道，充分利用信息技术和大数据，提高破产财产处置质效。

第三十六条（破产重整案件）  对于破产企业存在挽救可能的，人民法院应当充分发挥破产重整制度的功能，对破产企业积极挽救。对于长期持续不能清偿到期债务、挽救无望的企业，应及时破产清算。

第三十七条（报备制度）  基层法院裁定受理疑难复杂破产案件的，应当同时向市法院备案。案件受理后两年内未审结的，应当及时向市法院报告案件的未结原因、工作进展及推进计划。

第五章   管理人选任、监管

第三十八条（管理人分级）  人民法院对管理人名册中的社会中介机构实行分级管理。

第三十九条（管理人选任）  人民法院裁定受理破产申请的，应当按照管理人分级管理办法，根据破产案件的类型从管理人名册中依法公开选定相应级别的管理人。

第四十条（等级评定）  人民法院根据管理人的职业能力、职业操守、工作绩效、勤勉程度等评定管理人等级。

第四十一条（管理人考核）  破产案件合议庭应当对管理人在个案中履行职责的情况进行综合考核，考核结果将作为人民法院决定管理人等级晋升、降级或者淘汰的主要依据。

第四十二条（管理人职责）  管理人应勤勉尽责，不得拒绝法院的指定，不得私下以任何形式将管理人应当履行的职责全部或者部分转给其他社会中介机构或者个人。

第四十三条（报告制度）  管理人应当定期向人民法院报告破产工作进展，并提交书面报告。管理人实施《中华人民共和国企业破产法》第六十九条规定的行为以及其他重大事项时，应当及时向人民法院报告。

第六章   其他

第四十四条（强制清算案件参照适用）　公司强制清算案件采取繁简分流措施的，参照适用本意见。

第四十五条（解释机关）　本意见由本院审判委员会负责解释。

第四十六条（附则）　本意见自发布之日起施行。本意见施行时尚未审结的破产案件可以适用本意见。本意见施行后，法律、司法解释或上级法院有新规定的，适用法律、司法解释或上级法院的规定。

破产案件简易审的具体构建――江苏南京中院关于破产简易审的调研报告

载《人民法院报》2017年9月28日第8版

核心提示：自企业破产法实施以来，截至2017年6月30日，南京全市法院共审结破产案件358件，取得了较好的法律效果和社会效果，但部分案件审理期限较长，束缚了破产审判的高效规范运行。南京市中级人民法院对此进行调研，通过对破产案件进行繁简分流，构建破产案件简易审的审理规则。

一、现状：全市法院破产案件审理周期

1.部分案件审理期限较长

在南京全市法院审结的破产案件中，经实体程序审理后以“终结破产程序”方式结案的共80件，平均审理期限约26个月，其中2年以内终结破产程序的共41件，2年以上至3年的共22件， 3年以上的共17件（见图一）。

2.部分案件审判效率不高

就破产企业的类型看，在已终结破产程序的案件中，破产企业属于“无财产、无人员、无账册”（即“三无”企业）或至少存在“三无”情形之一（即类“三无”企业）的案件共24件，平均审理期限约23个月。其中1年内审结的案件共7件，平均审理期限仅6个月，而3年以上审结的6件，平均审理期限达到42个月，同是“三无”企业，案件审理周期差距甚大（见图二）。

二、原因：现行破产审理程序与案件难易程度不相适应

与普通商事案件相比，破产案件具有法律关系多维化、利益主体多元化、矛盾纠纷复杂化的特点，是司法裁判与社会管理相糅合的系统工程。因此，破产审判在程序设计上，充分考虑到了其与商事案件的差别。然而，并不是所有破产案件均呈现纷繁复杂的特点，相互间也有难易之别，相较于商事案件实行的繁简分流，破产程序不加区分地“一刀切”，难免影响部分相对简单破产案件的审判效率。

随着破产审判专业化的推行，根据破产案件的难易程度进行繁简分流，通过构建破产简易审以实现简案快审、繁案精审已是必然要求。实现繁简分流的前提是合理确定破产案件简易审的适用范围，即在充分考量破产企业的经营、财产状况、社会影响、所涉法律关系等特征的基础上，明确可适用简易审及排除适用简易审的范围。具体而言：

1.可适用简易审的情形

根据民事诉讼法的规定，可适用简易程序的应当是事实清楚、债权债务关系明确、争议不大的案件。贯彻到破产案件的审理中，则表现为破产原因、破产财产、债权性质等基本案件事实清楚、争议不大且不存在破产无效行为和可撤销行为等。这是构建破产案件简易审的总体要求，具体包括下列情形：

（1）债务人财产和债权人人数均较少的。债务人财产、债权人人数的多少与破产案件的难易程度有关，债务人财产、债权人人数越少，管理人对债务人资产状况调查、资产处置等方面耗费的时间也会减少，核查债权的工作量也可以减少，资产处置的难度相对较小，破产程序可以快速推进，从而较快审结案件。

（2）债务人主要财产、账册、重要文件等灭失，或者债务人人员下落不明，未发现债务人存在其他财产的。此类案件中，管理人无法全面掌握企业的资产情况，债权审核、资产调查、审计评估等难以进行，仍按照普通程序审理并无必要。管理人对债务人名下可能涉及的房产、存款、股权、车辆等财产线索进行调查后，债务人确无财产或仅有少量财产不足以清偿破产费用的，可依法直接裁定终结破产程序。同时，为防止债务人的有关人员有隐匿或销毁账册、重要文件等恶意逃避清算义务的行为，经依法释明相应法律责任，其仍拒不提交公司账册、重要文件等材料，严重影响破产程序进行的，可以采取相应罚款、拘留等强制措施，同时根据企业破产法第一百二十七条、最高人民法院相关司法解释的规定，引导债权人向债务人主张权利。

（3）债务人财产不足以清偿破产费用的。破产费用在破产财产清偿顺序中最为优先，并且随时清偿，如果债务人财产连破产费用都无法清偿，则顺序在后的共益债务、破产债权等更无法清偿，破产程序进行下去的意义也就不复存在。根据企业破产法第四十三条第四款之规定，经管理人尽职调查后发现债务人财产不足以清偿破产费用时，即可终结破产程序。

2.排除适用简易审的情形

对于财产处置存在重大困难或法律关系疑难复杂等情形的破产案件，相关问题的解决需要较多协调沟通，不符合简易审的初衷。具体包括：

（1）债务人涉及大量职工安置、债权构成复杂的。很多破产案件中会面临企业职工、普通债权人等诸多问题，特别是在涉及职工安置、职工债权的案件中，需要解决职工劳动保障、福利保障、再就业等问题；债权人人数众多、债权构成复杂的案件中，需要逐一进行债权确认，有时甚至要等待衍生诉讼的结果，适用简易审的效果也就无从体现。

（2）债务人财产处置存在重大困难的。债务人财产的处置一直是破产程序中极为复杂的问题。在债务人财产处置存在重大困难的情况下，需要法院、管理人、相关政府职能部门以及潜在的资产购买者等进行大量的沟通协调，也不宜适用简易审。

（3）涉及刑民交叉的。在破产案件中，有相当部分企业存在“企业构成破产原因”和“企业或企业业主涉嫌集资类犯罪”并存的情形，此类企业财务管理混乱，关联企业间资金拆借频繁，债权债务核查难度大，部分财产变价分配还会涉及与刑事追赃程序的协调衔接，也不宜适用简易审处理。

三、构建：破产案件简易审的审理规则

破产案件简易审应当针对破产程序中的多个环节，以依法简化为原则，以维护破产参与人合法权益为前提，尽可能简化审理规则，突出简易之特点。

1.缩短并限定审理期限

企业破产法涉及的审理期限主要分为两类，一是有关程序性事项的审理期限，二是管理人履行职务的有关期限。

（1）缩短有关程序性事项的审理期限。一是受理破产申请的通知期间。明确限定“五日内”通知已知债权人并予以公告。二是债权申报的期限。明确债权申报期限为“三十日”，自人民法院发布公告之日起计算。三是宣告破产的审查期间。人民法院根据管理人提交的申请报告，经审查认为债务人符合宣告破产条件的，自收到申请之日起“五日内”裁定宣告债务人破产。四是终结破产程序的审查期间。人民法院收到终结破产程序请求之日起“五日内”裁定终结破产程序。

（2）明确管理人履行职务的有关期限。一是接管资产的期限。明确管理人在接受指定之日起三日内接管债务人财产、印章和账簿、文书等资料。二是资产调查的期限。明确管理人在接受指定之日起二十日内查清债务人名下可能涉及的房产、存款、股权、车辆等财产以及欠缴的工商、税务等债务。三是财务状况报告的提交期限。明确管理人在债权申报期限届满之日起七日内提交财务状况报告，符合宣告破产条件的，同时提交宣告破产的申请。

（3）限定总体审理期限。企业破产法对于进入审理阶段的破产案件并未限定审理期限，在缩短有关程序性事项的审理期限、明确管理人履行职务期限的基础上，可以限定破产案件简易审的总体审理期限为裁定受理之日起六个月。

2.简化审理方式

（1）简化送达方式。按照《最高人民法院关于进一步加强民事送达工作的若干意见》的规定，依法简化送达方式。一是要求诉讼参与人确认送达地址，管理人可以参照民事诉讼程序中设置送达地址确认书的方式向债权人送达相关文书。二是采取关联查询、电子送达等多种方式提高送达效率。对拒不确认或以拒绝应诉等躲避、规避送达的，通过查询当事人的一年内的诉讼、仲裁、民事活动中的地址或依法登记备案的地址进行送达。同时探索电话、微信等电子送达方式。三是除受理破产申请、第一次债权人会议召开时间、宣告债务人破产和终结破产程序必须公告以外，其他的公告可以以书面形式送达。在公告方式上，可以通过全国企业破产重整案件信息网发布公告。

（2）简化财产变现与分配。一是财产分配方案以一次表决为原则，同时不妨碍可能进行的追加分配。二是灵活处置财产。特别是在财产不足以支付变价费用或者变价费用可能高于变价收入时，经债权人会议表决通过后，尝试对破产财产以核销、实物分配、债权分配等方式进行处置。

3.简化债权人会议制度

一是第一次债权人会议的召开时间，可以缩短为债权申报期限届满之日起五日内。二是会议表决问题。在第一次债权人会议上，管理人应就破产财产的管理与变价方案、分配方案提交表决，原则上不再召开第二次债权人会议。在表决方式上，可以通过电子邮件、传真、短信、网络平台、书面确认等方式在场外提前表决。三是不设立债权人委员会。适用简易程序审理的破产案件相对简单，债权人的人数较少，而且债权人委员会并非破产程序中的常设机构，故可不设立债权人委员会。

4.发挥“执转破”衔接程序的优势

相对于破产程序，执行程序在财产调查、处置等方面具有独特的优势，在对“执转破”案件适用简易审时，可以将执行程序已有的成果直接归入到破产程序。具体而言：

（1）简化财产调查。相对于管理人，执行部门在调查、控制被执行人财产方面具有明显的优势，特别是近年来执行指挥中心的建设和执行信息查控平台的搭建，大大提高了执行调查、查控财产的全面性和准确性。在适用简易审时，可以直接引入财产查控结果。同时为确保查控结果的实时性，执行部门在移送案件前应当对债务人的财产状况重新进行一次调查，并制作财产线索清单一并移送。

（2）简化财产处置。执行部门已经对债务人财产采取的价值评估，在客观条件未发生变化的情况下，可以直接提交债权人会议讨论，无需再委托中介机构进行价值认定。对于已经采取变价措施的，所得价款可按照债权人会议通过的或法院裁定通过的分配方案直接进行分配。

（3）简化终结程序。对于执行程序终结后，债务人已经没有财产或者财产已经处理分配完毕的，在简易程序中无需再进行破产财产管理与变价、分配的，可依法裁定终结破产程序。

（课题组成员：姚志坚 王静 荣艳 焦明明）