河南高院发布审理补偿安置协议案件解答

编者按

2014年修订的《行政诉讼法》将行政协议纳入行政诉讼受案范围以来，行政协议案件作为新类型行政案件，尤其是涉及征收拆迁安置补偿协议案件，多发频发，引发理论和实务届高度关注。2019年最高法院颁布《关于审理行政协议案件若干问题的规定》，对行政协议案件审理的基础问题进行了规范，起到良好效果。但实践中安置补偿协议类案件问题仍较多，比如行政协议是否适用确认违法＋赔偿判决方式，协议签订后能够起诉征收行为，诉讼中（前）行政机关单方解除行政协议情形下，法院如何审理等一系列突出问题，亟待规范统一此类案件审理思路和裁判方式。省法院在充分调查研究，征求意见，反复讨论后形成部分此类案件的裁判思路，供大家参考。

当事人对补偿安置协议认识不准确，不能正确表达诉求，如既要求撤销又要求确认无效、既要求解除又要求履行相关义务，或者把补偿安置协议完全等同于传统的行政行为，认为就行政协议的救济也和对行政行为的救济途径一样，可以先提起确认违法诉讼，再提起赔偿诉讼，人民法院如何处理？

答：补偿安置协议案件审理思路不能等同于传统行政行为的审理思路，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第九条对审理行政协议案件时，如何理解把握行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”作了具体明晰的列举。审判实践中，当事人针对补偿安置协议提起行政诉讼，应当按照该条的规定，选择具体的诉讼请求。当事人所提的诉讼请求不符合该条规定，如请求确认补偿安置协议违法，属于没有具体的诉讼请求，人民法院应当给予指导和释明，当事人拒绝按照释明内容明确其诉讼请求的，可根据案情分别援引《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第五十一条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第五十五条等规定处理。

当事人通过签订补偿安置协议的方式对其权利进行处分后，还能否就行政机关的征收行为提起诉讼？

答：行政机关作出征收行为后进行补偿，当事人通过与行政机关签订补偿安置协议并实际履行的方式获得补偿后，对行政机关先前的征收行为不再具有可诉的利益，对其起诉原则上裁定驳回。当事人若认为协议存在以欺诈、胁迫的手段订立，损害国家利益等无效情形，可以通过诉请撤销协议或确认协议无效的方式寻求救济。

实践中，补偿安置工作往往是以家庭（户）为单位进行的，家庭（户）的代表与行政机关签订补偿安置协议后，其他家庭成员能否再要求对其进行补偿安置？

答：家庭（户）的成年代表与行政机关签订补偿安置协议后，一般情况下，视为对其家庭（户）共同的房屋所有权或集体土地使用权进行了处分，其他家庭成员若没有证据证明该代表行为系无效行为，或严重侵害其合法权益的，诉请对其再进行补偿安置，人民法院应裁定驳回起诉。但补偿安置协议明确将该个人排除出补偿安置范围或遗漏其个人财产的除外。

当事人对补偿安置协议提起诉讼，被告如何确定，是否只能是协议的签订方？

答：当事人对补偿安置协议提起诉讼，若协议的签订方是具体负责实施征拆工作的行政机关或部门，以具体负责实施征拆工作的行政机关或部门为被告。村委会等非行政机关或部门按照具体负责实施征拆工作的行政机关或部门制定的征拆安置方案，与被征拆人签订补偿安置协议，视为受具体负责实施征拆工作的行政机关或部门的委托，仍然以具体负责实施征拆工作的行政机关或部门为被告。人民法院认为村委会等非行政机关或部门参加诉讼有助于查明案件事实的，可依职权予以追加为第三人。

原告诉请履行补偿安置协议，或诉请支付违约金、要求赔偿因违约造成的损失，各方当事人对协议的效力没有争议，人民法院是否需要审查协议的效力？

答：原告无论是诉请履行补偿安置协议，或诉请支付违约金、要求赔偿因违约造成的损失，都需以协议有效为前提。故对此类案件进行审理时，应首先审查协议的效力。审查协议的效力，优先适用行政法律规范，在行政法律规范没有规定的情形下，可以参照适用民事法律规范。

补偿安置协议缺少附属物补偿等法定补偿内容的，当事人诉请撤销，应否支持？

答：补偿安置协议作为协议的一种，更多体现的是当事人的意思自治，人民法院对此应予以尊重。协议缺少附属物补偿等法定补偿内容时，当事人可以通过提起补偿诉讼主张权利。但协议排除了当事人可以就缺少的法定补偿内容另行主张，原告诉请撤销协议的，人民法院可以判决撤销该协议。

行政机关对补偿安置协议作出单方解除行为，程序上有什么要求？

答：行政机关行使行政优益权，对补偿安置协议作出单方解除行为，应当遵循正当程序原则。该单方解除行为作为传统的行政行为，若存在行政诉讼法第七十条规定情形的，人民法院可以判决撤销。

原告诉请履行补偿安置协议，行政机关以协议已被解除为由抗辩的，人民法院应该怎么处理？

答：原告认为被告未按照约定履行补偿安置协议，请求人民法院判决被告继续履行该协议的，被告在一审辩论终结前提出该协议已被解除或撤销并提供相应证据，人民法院经审理认为该协议确实已被解除或撤销的，应就被告的解除或撤销行为一并进行审理。人民法院经审理认为解除或撤销行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；人民法院经审理认为解除或撤销行为违法，可以依据行政诉讼法第七十八条的规定判决被告继续履行协议。

原告认为行政机关未按照补偿安置协议约定履行义务或者履行义务不符合约定，诉请赔偿损失的，但协议中没有约定违约责任，赔偿范围、数额如何确定？

答：原告认为被告未按照补偿安置协议约定履行义务或者履行义务不符合约定而请求判决被告赔偿，人民法院经审理认为被告未按照约定履行义务或者履行义务不符合约定给原告造成损失的，赔偿范围、数额可以参照民事法律规范有关违约责任的规定处理。

诉讼时效、起诉期间、除斥期间分别适用于什么情况，适用方式有何不同，如何把握？

答：原告请求判决被告依法履行或者按照协议约定履行补偿安置协议，适用诉讼时效的相关规定，当事人未提出时效抗辩，人民法院不应对诉讼时效问题进行释明及主动适用诉讼时效的规定进行裁判。原告请求判决撤销行政机关单方变更、解除补偿安置协议的行政行为，或者请求确认该行为违法，适用起诉期限的相关规定，人民法院可以依职权主动审查。原告请求判决撤销、解除补偿安置协议的，若原告是协议签订主体，撤销权、解除权的存续期间参照民事法律规范确定，人民法院也可以依职权主动审查；若原告不是合同的签订主体，则适用起诉期限的相关规定。

2015年5月1日前订立的补偿安置协议能否作为行政案件受理？

答：原告对2015年5月1日前订立的补偿安置协议的效力有异议，或者因协议未履行、未完全履行而要求履行协议，向人民法院提起行政诉讼，人民法院应当尊重当事人对诉讼类型的选择，对一审法院已经按照行政协议受理的，不宜否定其合法性。

补偿安置协议的相对人不履行协议约定的交出房屋土地等义务，行政机关如何应对？

答：经催告后，补偿安置协议的相对人仍不按照补偿安置协议的约定履行搬迁、交出房屋土地等义务，为保障协议实施，行政机关可根据补偿安置协议作出要求相对人履行协议义务的决定。相对人收到该决定后，在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行，且协议内容具有可执行性，行政机关向人民法院申请强制执行，人民法院经审查认为相对人没有《中华人民共和国民法典》第五百二十五条、五百二十六条、五百二十七条规定的正当抗辩事由的，可裁定准予执行。

来源：《公民与法》（审判版）2023年第5期